国外公共部门协同创新研究及对我国的启示

摘  要  协同创新已成为近年来西方国家公共部门创新的一种模式。行政主导型创新模式无法适应新形势下公共部门创新的需求，协同为我国当前公共部门创新模式的转型提供了一条新路径。本文以厘清公共部门协同创新的内涵为基础，从理论溯源、协同方式、制约因素、过程管理和创新主体间的信任关系等方面对国外公共部门协同创新研究进行梳理，进而思考对我国公共部门协同创新的启示。

关键词  公共部门；协同创新；互动；模式转型

中图分类号  D035    文献标识码  A    文章编号  1001-8263(2017)03-0071-10

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2017.03.010

作者简介  朱德米，同济大学经济与管理学院教授、博导，南京市社会科学院社会发展评估中心学术委员会主任  上海 200092；刘小泉，同济大学经济与管理学院博士生  上海 200092

当前，我国公共服务供给、大气污染、城区改造、食品安全等社会棘手问题层出不穷。面对这些涉及多方利益的问题，公共部门无法采用某种标准化的方案予以解决，而是需要在治理理念、制度、政策等方面进行不断创新。现有的行政主导型创新模式具有强烈的政府本位特征，暴露出创新动力不足、效率低下、缺乏可持续性等弊端，难以适应新形势下公共部门创新的需求。近些年来，协同创新在美国、英国和丹麦等西方国家已成为公共部门创新的一种新模式。在气候治理、医疗服务、城市规划等领域，专家学者和实务部门都将协同视为授权、竞争等传统创新策略的替代方案。协同为我国公共部门创新模式的转型提供了一条新路径。然而，协同并不意味着将公共部门、企业、非营利组织和公众等相关元素简单地叠加在一起，公共部门的创新能力就能获得有效提升。因此，梳理并借鉴国外公共部门协同创新的最新研究成果就显得尤为重要。

一、公共部门协同创新的相关概念界定

（一）公共部门创新

理解公共部门创新的概念与基本内涵，是研究公共部门协同创新的逻辑起点。布洛克·卡特（Bloch Carter）将公共部门创新简单地定义为“运用新创意解决公共问题的过程”。①他认为，创意至少部分是新的，而不只是改良；创意必须能够付诸于实践；创意只有在其实施之后取得明显的效果时，才能转化为创新。贾森·波茨（Jason Potts）在整合了不同学者的观点之后，将公共部门创新理解成“为提高公共政策和服务质量而进行的创造及实施新理念的复杂过程”。②相对而言，伊娃·索仁森（Eva S？rensen）给出的定义更为具体，涵盖面最广。他将公共部门创新解释为“公共部门设计、实现及扩散新的公共政策、服务、组织或程序，以期在某一具体领域内打破既定成规和传统思维”。③尽管学者们并没有就公共部门创新的内涵达成共识，我们依然可以从中提炼出共同的要素：（1）公共部门创新是有目的的活动；（2）公共部门创新是一个过程；（3）提出新创意（理念）是公共部门创新的起始条件。

本文认为，公共部门创新既是公共部门在特定背景下有意图地寻求质变的行为，也是从创意的产生、选择、实施到推广的全过程。这里的公共部门不是泛指有别于公民社会、私营经济的公共领域，而是被界定为由各级政府发起或授权的旨在创造并提供公共价值的集体努力。创新是一个“难以捉摸的概念”（elusive concept），容易混同于“新颖的行动”“新的工作理念”。具体来讲，我们可以从以下几个方面来深入理解公共部门的创新：（1）创新是公共部门采取的主动行为。公共部门主动改变或提升公共事务的现状，其意图在于另辟新径解决问题或满足公众的需求。（2）创新过程是一个反复或迭代的循环。创新过程，也称作创新周期，可分成四个相互联系、循环往复的关键阶段（如图1所示）。在复杂的反馈循环中，这四个阶段并不总是缜密地环环相扣，而是经常重排、合并、相互整合和重复。（3）创新能带来三阶改变。第一阶改变表现为公共产品、公共服务或解决方案类别上的差异性；第二阶改变主要表现为公共服务形式和内容的革新、组织惯例的变化；第三阶改变体现在思维方式、政策目标以及程序设计等方面的转变。简而言之，创新最终会产生质变，而不是量变。（4）创新是相对于特定的背景而言的。创新总能带来新东西，然而未必一定是“全新发明”。在别处已被采用过的新理念或实践模式，复制到另外的制度背景或领域中，也算作创新。依据具体情况对原始概念进行选择、组合、转换和改进，是理念转移过程中必不可少的环节。（5）创新的根本目标是创造公共价值。公共部门创新的类型主要包括产品和服务创新、服务供给方式创新、组织创新、概念创新、政策创新以及体制创新。这些类型表明了不同的创新对象或创新内容。公共部门创新与私营部门创新的区别在于：前者的根本目标是创造公共价值；后者追求的核心目标是提高产品的竞争优势和经济效益。

图1  公共部门创新的过程

资料来源：S？rensen E, Torfing J. Enhancing Collaborative Innovation in the Public Sector. Administration & Society, 2011, 43(8):842-868.由作者绘制而成。

（二）协同

协同是协同创新的一个核心理念，它对于理解公共部门协同创新具有重要的作用。罗宾·基斯特（Robyn Keast）等人对协同与合作、协调作出了明确的区分：合作是指“组织或部门之间进行的信息、知识交换活动”；协调强调的是“两个或多个部门在公共管制、服务供给等方面避免重叠、联合增效”；协同意味着“大量的行动者采取跨越组织边界的形式进行持续的互动，以共同寻找问题的解决方案”。④显然，协同是一种比合作和协调互动程度更高的组织间关系。协同行为不仅包括交流、资源共享、相互承诺等要素，还包含了行动者的理念和社会地位的嬗变。在互动过程中，政府和社会主体唯有改变自己原有的身份、社会地位和行动逻辑，才能趋向共同的创新目标。还有部分学者主张，协同就是行动者竭力追求“一致同意”（unanimous consent）。共识的达成需要消耗大量的时间和资源，并且以所有成员都接受“最小公分母”为前提。这只利于渐进式调整，而不利于突破性创新或颠覆性创新。与之相反，本文采用约翰·布莱森（John Bryson）的观点，将协同定义为“差异的建设性管理”（constructive management of differences）。⑤人们之所以协同，是因为他们存在差异，并希望差异促进隐性知识的转移以及引发争论与思辨，从而更易于发现创意点。其实，差异也有可能导致参与者建立敌对关系。如果行动者之间的差异是通过一种建设性的方式来管理，那么他们能够就创新方案的性质和内容达成协议。这种协议即便是临时性的、有争议性的且含有妥协的成分，仍然会获得绝大多数行动者的支持。

（三）公共部门协同创新

基于协同的公共部门协同创新是一个含义十分广泛的概念。学者们从多种视角、多个层次对公共部门协同创新的内涵进行了揭示和探究。近年来具有代表性的理解有三类：第一类研究认为，公共部门协同创新是“政府组织利用内部和外部的各种创新资源去发现、拓展、实施新思路”；⑥第二类研究则认为，公共部门协同创新是“公共部门依赖外部网络和社区的创造性、资源来加快创新的速度及提高创新结果的质量”；⑦第三类研究表明，公共部门协同创新是“利益相关者跨越正式的制度边界构思和实施创新性的紧急问题解决方案”。⑧从以上观点可以看出，作为一种新型的公共部门创新策略，协同创新在以下方面显示自身特点：（1）多元参与。公共部门协同创新不是一种封闭的、单独式的创新，而是一种开放式的创新，在初始阶段就吸纳了来自公、私、非营利部门的行动者。（2）以解决公共问题为导向。公共部门协同创新一般是针对单个主体难以解决的复杂公共问题而诞生的，比如流域水污染、大气污染、公共卫生服务等。利益相关者以伙伴关系的形式共同制定切实可行的新颖性治理方案，以提升解决问题的效率和成功率。（3）不受正式边界和规则的约束。创新的规模和范围由创新资源的可利用性来确定，不受制于官僚组织边界与规则的约束。创新资源既包括知识、经验、创造力等无形资源，也包括资金、物质等有形资源。（4）公共部门处于领导地位。创新主体之间不依赖权力结构，也不存在唯一权威。然而，创新主体之间并不是完全平行的关系。确切地说，虽然有政府之外的组织参与，但公共部门在其中的“领导”地位其实是存在的，在某种意义上这也是公共部门协同创新得以运行的基础和保障。

二、公共部门协同创新的理论溯源

诸多理论的研究进展对公共部门协同创新的兴起起到了推波助澜的作用，其中创新经济学理论、规划理论和公共行政理论的贡献尤为突出。这三种理论一致强调多元协同能促进创新，并从不同的角度为公共部门协同创新的产生提供了理论源泉。

（一）创新经济学理论

创新经济学理论的发展可以划分为三个阶段。在第一阶段，约瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）和他的追随者们研究了企业家在私营企业产品创新中的作用。创新被定义为“要素的重新组合”。⑨企业家既不是发明者，也不是所有者，只是负责创造出新的组合。进入大企业时代之后，企业家要富有合作精神才能最大程度地利用各种要素。在第二阶段，研究的焦点主要集中在企业间的协同以及企业、知识生产者和公共机构之间的协同。研究表明，产业集群比单一企业有更大的创新潜能，区域创新体系（regional systems of innovation）对企业的创新能力产生了显著的正面影响。在第三阶段，企业与用户之间的协同互动如何刺激创新引起了学者们的广泛关注。

随着创新经济学理论的发展，学者们逐步将创新视为协同的产物。合作的、系统的创新方式不仅对“创新源于激烈竞争”这一观点提出了挑战，而且对创新的线性和供应驱动模式进行了否认。相反，创新是复杂网络中多元主体互动的结果。网络包含了大量反映顾客新兴需求的反馈环。公共机构在企业创新的新模式中主动承担了“助产士”的角色，它催生的制度设计构建并维持着创新主体之间相互依赖、互动、交流的关系。创新经济学理论的突出贡献在于：它证明了竞争的局限性和互信合作的价值，消费者和潜在竞争者都可为创新过程提供重要的输入。生产者、消费者、科学家和公共机构之间互动的复杂系统能推动创新，这是公共部门协同创新的重要灵感源泉之一。

（二）规划理论

规划理论和创新经济学理论有着相似的发展历程。传统规划理论的基本假设是，制定和实施合理的综合性长期规划有利于引领城市或农村的发展。虽然规划的编制利用了科学的专业知识，也结合了经济和人口结构的变化趋势，但实际上长期规划却极少获得预期的结果。规划失灵的原因主要源自两个方面：一是公众缺乏规划的掌控权，容易产生强烈的抵制情绪；二是规划蓝图并未充分考虑当地的条件和动态。自从20世纪70年代开始，传统规划理论的假设遭到了越来越多的质疑和批评。学术界和实务界一致主张，规划过程应卷入关键的利益相关者，并系统地利用好他们的实践知识。于是，许多西方国家在传统规划模式的基础上补充了协商、参与等要素，公众可以通过听证会和镇民大会（town meeting）的形式参与公共规划的制定。

最新的规划理论倡导我们放弃过分理想化的、着眼于未来发展的综合性长期规划，取而代之的是更现实且能适时转变的分权式规划，即只为碎片化的新兴发展提供持续的协调和总体方向。派森·希利（Pasy Healey）将这种需要建立多个灵活连接点并与治理过程交迭的规划称作战略规划（strategic planning）。⑩实证研究表明，战略规划过程的创新能力取决于它所包容的高密度网络中行动者的多样性。值得注意的是，规划要经历多次革新，行动者很难在共同目标方面达成一致。良性的互动确实加快了规划的创新设计速度，但行动者却无法预先确定创新过程的终点及其结果。规划理论对公共部门协同创新的核心贡献在于：它突出了创新过程的开放性和动态性的特点。

（三）公共行政理论

公共组织和公共治理如何转型以适应社会变迁？这是近年来公共行政理论界普遍关注的热点问题。不过，传统公共行政理论将稳定视为公共治理的积极因素。马克斯·韦伯（Max Weber）所提出的理性官僚制模型具有法理型权威、劳动的横向分工和科层式的决策结构，能很好地实现规则的合法性、治理的有效性和组织的稳定性。［11］安东尼·唐斯（Anthony Downs）对此提出异议，认为高度的稳定性限制了公共部门对于社会变化和公共治理新环境的调适能力。［12］按照唐斯的观点，公共官僚机构具有自我膨胀的倾向，难以带来变革。大规模的官僚机构几乎要耗费所有的精力和资源用于内部协调和“边界战争”，所以它们将逐渐趋于僵化。

顺着对官僚机构的批判，20世纪80年代兴起了名为新公共管理运动的公共部门改革浪潮。新公共管理运动的关键使命体现在两个方面：一是增加基于竞争和消费者自由选择的市场驱动治理机制的应用，创建更具动态性和灵活性的公共部门；二是发展以绩效合同和绩效薪酬制度为基础的公共管理方式，增强公共管理者和公共雇员的企业家精神。从公共部门创新的角度来看，新公共管理具有明显的局限性：它以为只需模仿私营部门的竞争逻辑，公共部门创新就会顺理成章地取得显著成效；它将公共部门创新的责任全部强加给了公共管理者。

作为对当代复杂社会问题的一种回应，新近的网络治理理论认为，不仅竞争可以促进创新，合作也可以促进创新。大量的参与者有能力为创新过程提供重要的投入，比如公共管理人员、基层行政人员、私人利益相关者和服务使用者等。公共部门的领导并非凭一己之力去推动创新，而是尽力创造一个开放、柔性的协同互动平台，参与者借此通过不同的途径对公共部门创新作出努力。这种促进式的网络管理，目的在于为协同创新构建制度机制或话语框架。鲍勃·杰索普（Bob Jessop）等人称之为“元治理”（meta-governance），即“治理的治理”。［13］也就是说，治理网络中的协同关系必须得到有效的元治理才能充分激励公共部门创新。这是公共行政理论对公共部门协同创新的特殊贡献。

三、公共部门协同创新的研究重心

从现有的研究来看，基于研究者的不同关注，公共部门协同创新的研究重心集中在四个方面：协同创新的方式、协同创新的制约因素、协同创新的过程管理和创新主体间的信任关系。

（一）协同创新的方式

公共部门可以采取哪些协同方式进行创新？比尔·埃格斯（Bill Eggers）最早对这一问题进行了试探性的研究，将协同创新的方式划分成五类：公共部门内部成立研发部门、政府专家和科技专家结成关系网络、利益相关者围绕共同问题形成治理网络、公私伙伴关系、众包（crowdsourcing）。［14］特拉维斯·布兰德（Travis Bland）进行了拓展性研究，补充了三种不同的协同创新方式，即培育、复制、开源（open-source）。［15］培育方式是指促成公共雇员之间的协同，以便于他们在日常工作中交换思想、开发新思路；复制方式是指与其他的公共机构建立合作关系，识别、转移、改编和实施它们最好的、最成功的创意；开源方式指的是利用互联网招募匿名的“共同创造者”，针对特定问题制定有创意的解决方案。后来的学者们一致认为，准市场、伙伴关系和治理网络是最具代表性的公共部门协同创新方式。在公共政策制定和公共服务供给领域，这三种方式都能为公私协同提供空间或者说制度场域。协同创新能否取得成功，关键在于公共部门是否根据具体问题和参与者规模大小来选择适宜的方式。

准市场（quasi-markets）旨在通过公开招标的方法将公共服务承包给私人提供商。它能否促进公共服务的协同创新在一定程度上取决于“关系契约”的内容。公共采购商与私人提供商之间的第一代契约详细地描述了公共服务的生产和交付条款，大体上不存在讨价还价的余地，也排除了服务创新的可能性。第二代关系契约只拟定协议的基本参数，对服务的性质和形式设定了反复的、基于信任的磋商程序。这种类型的契约为协同创新开辟了空间，特别适合那些期待渐进式创新以改进服务质量的长期项目。可是，私人提供商必须严格信守协议条款，公共采购商也需实行至上而下的监管。因此，公私行动者之间合作的契约规制其实限定了协同创新的范围。

相对准市场而言，伙伴关系（partnerships）给协同和创新提供了更大的空间。不管是公私伙伴关系，还是公共部门与公民社会组织形成的伙伴关系，都建立在这样一个前提之下：合伙人愿意与对方紧密协作，力图完成明确的治理任务。这种关系有时转化成明晰相互责任、利益共享和风险共担的合约。由于合约的内容规定不太详尽，受到的监管相对宽松，并且合伙人可以利用互补性资源来实现互利共赢，所以伙伴关系的协同范围更广泛，创新的动机更为强烈。在欧盟国家，伙伴关系已成为协同创新的主流方式，也是公共部门创新的重要动力之源。

治理网络（governance networks）将来自不同层级、不同部门或具有不同经历、观点及想法的利益相关者聚集在一起，其目的在于通过资源交换为共同问题找到更加有效的、民主的和更具创新性的解决方法。治理网络的创新潜力源自相互依赖的行动者之间的持续互动。虽然治理网络有正式（制定重要的政策决策）和非正式（仅充当顾问）之分，也有内生性（由公共行动者构成）和外延性（包含私人利益相关者）的区别，但它们的共同点是不存在契约型规制。尤其重要的是，治理网络创建了一个柔性结构：治理问题的实质内容、总体目标和博弈规则都可以由各利益方协商决定。在摒弃传统的命令控制型手段的情况下，公共部门要有能力去影响网络中的协商互动。换而言之，公共管理者必须对治理网络进行元治理。公共管理者可使用的元治理工具主要包括网络架构、制度设计、过程管理和直接参与。［16］无论采用哪一种工具，元治理的最终目的是提高治理网络的创新功能，并使其产出的治理方案创造更多的公共价值。

（二）协同创新的制约因素

大量的实证研究表明，协同创新能给公共部门带来许多好处，例如获取互补资源、提高创新效率、降低创新成本、增强服务功能、提升公共治理的民主质量等。研究同时也发现，一些因素制约了互动治理安排产生协同创新的能力。简·哈特利（Jean Hartley）通过比较研究得出，财政危机对协同创新的负面影响最显著。在此形势下，公共部门始终把公共产品生产的安全管理放在第一位。［17］伊娃·索仁森（Eva S？rensen）等人则认为，公共部门协同创新的潜在障碍源于五个方面：家长式的工作作风、零误差管理、政治与行政的分离、小集团思想、边界的争端。［18］洛奇·马丁（Lodge Martin）在前人研究的基础上，对协同创新的主要制约因素进行了系统地归纳，并将其划分成三类，即传统官僚制、风险厌恶文化和角色认知。［19］

传统官僚制对协同创新施加了诸多约束。其一，大量的正式规则、刻板的工作流程，再加上择优选升的晋级制度，束缚着公共雇员的创造力，也降低了他们为创新而冒险的意愿。其二，公共部门在水平方向上被隔离成不同的行政“筒仓”（silos），每个“筒仓”固守各自的权责与利益。所以说，官僚组织的封闭性、职能的碎片化在一定程度上阻碍了以问题为导向的合作。其三，公共预算和审计制度迫使任何公共机构都得保持在它的预算框架范围内，极少为解决跨界问题而投入巨资。此外，政府绩效管理体系鼓励公共机构注重自己的绩效目标，而并非消耗大量时间去与其他机构合作。

公共部门的组织文化体现出它对创新的高度风险厌恶（risk aversive）。一方面，公共部门没有将公共领导创新、公共管理方式创新、定期收集公众的反馈意见、与利益相关者进行对话、探索和开拓新思路等纳入到战略重心之中。另一方面，公共部门普遍缺乏创新的激励制度，创新失败往往不被宽容。引入创新方案之后，一旦绩效出现下滑，部门领导将受到问责。如果创新成功，达到事半功倍的效果，那么公共机构有可能面临削减预算资金的风险。

根深蒂固的角色认知给多元主体协同造成了不小的阻力。政治家通常将自己视为至高无上的决策制定者，拥有一切权利与责任，不必和“外行”进行烦琐、费时的讨论。公共行政人员以技术官僚或专业人士自居，只信任自己的技术知识，在特定领域内对“好的质量”（good quality）、“正确的答案”（correct solution）有固执的个人见解。公众起初被视为软弱的、被动的和屈从的“顾客”，后来则被看作是授权的、理性的和要求苛刻的“消费者”。这两种角色其实都没有被期待为公共治理作出贡献。私人企业和非营利组织被看成是追求私利而置公共利益于不顾的竞争者、游说者。由此可见，任何一种角色认知都有可能成为束缚公共部门协同创新的壁垒。

（三）协同创新的过程管理

尽管多元协同对于促进公共部门创新具有巨大潜能，可是互动场域中的协同和创新未必总能获得成功。行动者选择互动通常是由于他们需要交换资源和集思广益才能解决迫切的政策问题。然而，互动并非一定促成协同。在利益相关者权利不平衡、相互不信任、缺乏领导力或存在机会主义行为的情形下，协同极有可能“流产”。进一步地讲，持久的协同活动不利于创新的顺利实现。首先，“老面孔”（usual suspects）容易在封闭、稳定的网络中建立共同的世界观，所以反复的协同往往会扼杀创造力和抑制创意的生成。其次，如果行动者的利益不同，那么为了避免冲突，他们不得不放弃更具“野心”的创新方案。再次，高程度的战略不确定性和协同制度的不完善会妨碍创新理念的有效实施。最后，创新方案有时会因交流网络存在“结构洞”（structural holes）而无法在公共机构内部和外部扩散。

总而言之，互动、协同和创新三者之间的链接存在中断的风险。若要收获协同创新的硕果，公共管理者必须重构自己的角色，对协同创新过程进行巧妙地管理。中心性、合法性、资源的可利用性和组织的支持是公共管理者顺利开展工作的制度性条件。当然，公共管理者还应具备一系列个人能力，比如自反性（reflexivity）、远见和想象力、灵活性、思想开放、跨界和交流技能等。

克丽丝·安塞尔（Chris Ansell）等人提出，公共管理者需要针对协同创新过程中的不同问题扮演相应的角色，有目的的精心安排管理活动。［20］其一，为了给活跃而忠诚的行动者搭建一个运行良好的互动平台，公共管理者应该充当一名“召集人”。具体而言，召集人的管理任务包括：动员、授权和召集行动者；设置初始议程；建构开放与互动平台；理清互动活动的流程；合理地调整期望值。其二，公共管理者通过扮演“调解人”的角色来驱动和促成利益相关者之间的协同。调解人的努力目标有：创建一种相互依存的关系；在协调各方利益的基础上解决争端和建立信任；构建统一的准则；移除协同的障碍。其三，为了激励创新，公共管理者还应扮演“催化者”的角色。催化者将企业化管理模式移植到政府部门，具体的管理任务包括：重新界定问题；带来能发挥作用的新知识和新成员；探索新兴的机会；管理风险；鼓励转化式学习（transformative learning）和开放性思维。

在安莉卡·阿格（Annika Agger）看来，公共管理者应在协同创新过程的每一个阶段同时扮演四个角色，完成四项基本管理任务（如表1所示）。所有的角色可以由一个人或多个人来承担，但各自的管理工作重心有所不同：“向导”为协同创新过程指明总体方向；“组织秘书”设计正面的激励机制和运用软权力来影响行动者；“文化建设者”将行动者参与协同创新的规范和价值观进行制度化；“沟通者”开展集中式的讨论和向外界宣传创新成果。［21］

表1  协同创新过程中公共管理者的角色和任务

资料来源：Agger A, S？rensen E. Managing collaborative innovation in public bureaucracies[J]. Planning Theory, 2016(15):1-21. 由作者绘制而成。

（四）创新主体间的信任关系

知识协同是协同创新的核心，信任是协同创新中知识共享最重要的基础。安雅·舒尔茨（Anja Schulze）等人在研究公私协同创新时发现，高度的信任关系可以明显增加创新主体在知识共享过程中的互动次数，提高知识的转化效率，使合作伙伴获得更多有价值的经验和创新想法；缺乏信任会导致隐藏知识，那么知识共享、转移就不会成功，也无法实现价值创造，并最终影响创新绩效。［22］诸多国外学者的研究表明，只有在创新主体之间建立和维系信任关系，才能实现最大程度的协同效应。

合作伙伴习惯通过已有的合作经历或既有的关系网络去判断他人的可信度和合法性。学者们称其为“结构性嵌入程度”：合作伙伴之间先前有过良性互动，会对未来的合作带来成功的预期，即会产生预期的信任关系。如果先前的伙伴关系并不存在，那么可信第三方（a trusted third party）可以在其中起到推荐作用，使原本无直接关系的双方建立起“间接信任”关系。协同创新过程本身也是利益的整合过程，公共部门、私人企业、社会组织都有自己的利益诉求。只要存在利益交叉点，各方就易于达成协同创新的共同愿景。在此基础上，创新主体就会相互理解、相互认同和共担风险，并加大对公共部门协同创新的投入，继而很快地建立起信任关系。

协同是从不同程度的信任开始，而且成功的协同需要持续性的信任。为了使已建立的信任关系得到进一步的维系，创新主体需要围绕协同的目标采取更多的后续行动。在行动步调不一致时，创新主体之间必须进行有原则性的交流，以形成共同的使命感和共同的行动理论。所谓“原则性”，是指交流应该遵循协同治理理论推崇的公平、开放、包容、代表的平衡和告知等原则。［23］对信任关系有维护作用的另一个重要因素是协同创新取得“小成就”（small wins）之后的利益分配。合理公平的利益分配方案是根据各方对协同创新系统的贡献程度、投入和承担的风险水平等要素来制定的。它可以有效地保证合作各方信守承诺，减少机会主义行为，避免公私部门之间的互相质疑，从而维持协同创新的稳定性。此外，芭芭拉·默多克（Barbara Murdock）对美国6个公共部门协同创新实验项目调查研究后发现，创新资源的依赖性越大、信息共享程度越高、公共管理者的组织协调能力越强，创新主体之间的关系也越趋于紧密。［24］

四、国外公共部门协同创新研究对我国的启示

我国的社会环境越来越呈现网络化趋势，政府、市场与社会之间的力量越来越趋于均衡，而当前我国的公共创新仍然以政府为主导力量，没有充分调动社会公众和企业的创新动力。在创新社会管理背景下，我们需要汲取国外公共部门协同创新的理念与做法，以推动创新模式的转型。已有的研究能给予我国公共部门协同创新如以下方面的启示：

（一）组建协同创新领导团队

在任何的公共管理改革运动中，领导者的作用都是至关重要的，其政治决断力和能力甚至决定着改革的命运。然则，发起合作和推动创新不能依赖一个领导者，而是需要一支由风格迥异又互补的领导者组成的领导团队。无论是何种类型的领导者，他们一定要怀揣创新梦想和具有公共责任感。更重要的是，领导者之间要分工明确、职能清晰和协同配合。比如，分布式领导在垂直方向上将决策权分配和分散到较低层的决策者手中，让他们在一线工作中组建自我管理的创新小组或网络，积极承担起政策创新和服务创新的责任；横向式领导的任务是倡导并维护水平方向的合作，将专家、服务使用者、公众、非营利组织和私人企业凝聚到一起，激活所有可用的创新资源，建立对总体任务的共同理解以及调解冲突；整合性领导的职责是将不同的观点和想法整合成一个解决复杂问题的创新性方案，在缺乏科层制权利的情况下使合作的不同维度形成一个整体。在领导团队组建之后，要使协同创新富有成效，还需注重对领导成员的技能培训，例如挖掘创新需求的能力、跨界交流的能力、决断能力、资源协调配置能力、风险控制能力、创新成果的转化和推广能力等。

（二）优化公共组织的结构

创新依赖于灵活开放的组织结构，以实现信息和思想的充分交流与碰撞。封闭僵化、等级严格的组织结构不仅会妨碍信息、资源的共享，还会导致思想的禁锢和保守。因此，在现行法律制度的框架内优化传统的行政组织结构，是公共部门进行协同创新不可或缺的基础工作。一方面，我们在重视专业化分工和部门职能划分的同时，可以在公共组织内部设立“创新实验室”，为不同职能部门的员工提供一个协同创新的自由空间。另一方面，通过打造无边界、互通式、网络化的组织形态，便于非政府利益相关者参与协同活动，促进创新灵感的产生。再者，按照效率、效能原则，适当地削减中间层级，迫使公共组织结构从金字塔型转向扁平化，缩短信息传递的距离，降低创意信息失真失落率，提升上下联动创新的效率和质量。

（三）营造适宜协同创新的文化氛围

浓厚的协同创新文化氛围是公共部门创新的最佳催化剂。营造协同创新文化氛围可以从以下几个方面入手：第一，建立平等协商的对话平台。打破地域、层级、部门的藩篱，开展平等、面对面的交流。例如，围绕创新主题举行讨论会、午餐会、野外活动等。任何参与者都有平等的机会将自己的创意表达出来，在尊重他人观点的同时也反映出自己的偏好，公开地共享解决问题的知识和信息。这无形之中增进了彼此间的信任以及决策的可接受度，有助于创意的顺利实施和扩散。第二，容忍失败。创新是一项风险作业，难免失败、失误，因而容忍失败的组织氛围是十分重要的。公共部门应鼓励创新者敢为人先、敢于标新立异，增加他们打破陈规、“不走寻常路”的心理安全感。第三，加强公共部门内部员工的流动。适度的员工流动可以为组织的创新注入活力，带来不同的经验、技能、视野和知识，在管理者的正确引导下能形成创新协力。第四，倡导新型的学习方式。学习和创新是一枚硬币的两面，相辅相成，缺一不可。创新主体之间的相互学习有利于为合作建立共同的愿景和相互的理解；反思性学习能使公共部门在创新失败的基础上获得新点子，形成新思路；探索式学习有助于公共部门在治理方式、制度和政策等方面做出大胆的革新尝试，同时无形中也会促进政府部门间的协调合作。

（四）设计科学合理的协同创新激励机制

在“求稳”的官僚体系内，政府官员往往趋向于遵循旧例，较少面对直接竞争，内在的创新动力不足。此外，公私协同创新固然可以实现优势互补，但各自的价值取向不一致，两者合作的意愿不强。科学合理的激励机制有助于激发政府人员的创新动机，增强公私合作的积极性。（1）强化创新与政府人员的利益关联。创新与政府官员及部门利益缺乏相关性或相关性不显著，被认为是影响公共部门内部协同创新的主要负面因素。针对此问题，首先需要将创新活动纳入上级对下级的考核体系，并设定合理的权重；其次，强化考核结果与政府人员的政治晋升、进修培训、年终奖励等相关利益的关联。在利益的诱导下，政府人员会充分发挥自己的创造性，也会主动地在公共部门内部寻求创新合作伙伴、形成创新联盟。（2）设计互利共赢的合作制度，加大对公私协同创新的支持力度。私人部门在创新的资金、管理、技术等方面比公共部门更具优势。所以，政府部门一是要建立和推行包容性、互利性的合作制度，在广泛吸引私人部门参与公共部门创新的同时，尽量使公私双方实现共赢，即公共部门提高治理和公共服务水平，私人部门获得足够的利润空间；二是要加强对协同创新的政治支持和资源供给，实行风险共担、收益共享，让公私部门“乐于合作、放心创新、高效创新”。

注：

  ①Bloch C, Bugge M M. Public sector innovation—From theory to measurement.  Structural change and economic dynamics, 2013, 27(6): 133-145.

  ②Jason P, Kastelle T. Public sector innovation research: What’s next?  Innovation, 2010, 12(2): 122-137.

  ③S？rensen E, Torfing J. Metagoverning Collaborative Innovation in Governance Networks.  The American Review of Public Administration, 2016,50(4):1-19.

  ④Keast R, Brown K, Mandell M. Getting the right mix: Unpacking integration meanings and strategies.  International Public Management Journal, 2007, 10(1): 9-33.

  ⑤Bryson J M, Crosby B C, Stone M M. The design and implementation of Cross‐Sector collaborations: Propositions from the literature.  Public administration review, 2006, 66(s1): 44-55.

  ⑥Bommert B. Collaborative Innovation in the Public Sector.  International Public Management Review, 2010,11(1):15-33.

  ⑦Nambisan S. Transforming Government through Collaborative Innovation: Government Agencies Can Play Four Different Roles in Network-Based Problem Solving.  Public Manager, 2008, 37(9):36-41.

  ⑧S？rensen E, Torfing J. Co-initiation of Collaborative Innovation in Urban Spaces.  Urban Affairs Review, 2016,51(2):1-31..

  ⑨Schumpeter J .The theory of economic development, Cambridge MA: Havard University Press, 1934.

  ⑩Healey p. Urban complexity and spatial strategies: Toward a relational planning for our time, London, England: Routledge, 2007.

  ［11］Weber,M.Economy and society, Berkeley: University of California Press, 1978.

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〔责任编辑：若  谷〕

Researches on Collaborative Innovation in the Foreign

Public Sector and Its Enlightenment on China

Zhu Demi ﹠ Liu Xiaoquan

Abstract: Collaborative innovation has become a new model of foreign public sector innovation in recent years. The executive-led innovation model cannot meet the needs of China’s public sector innovation under the new situation, collaboration offer a new path to innovation model transformation. This paper reviews the study of collaborative innovation in the foreign public sector, including its concept, theory source, collaborative approach, limiting factors, process management and trust relationship, and further proposes the enlightenment to China’s public sector collaborative innovation.

Key words: public sector; collaborative innovation; interaction; model transformation