摘 要 大国治理面临巨量的治理负荷。官民关系是理解国家治理的重要主线，解决社会问题的过程是官民博弈的过程，是考察国家治理的重要切入点。“大事化小”和“小事化了”是中国社会问题解决的两种共生的逻辑，其中政府及其官员根据“大事化小”策略来应对社会问题的压力和挑战，避免监督和问责，社会民众则根据“小事闹大”的逻辑来进行利益表达，以获得解决问题的机会。“大事化小”和“小事闹大”意味着官与民相互提供虚假信息，争夺社会问题的定义权，带来了信息扭曲的恶性循环。这既加剧了官民之间的不信任，也导致了国家治理的不确定性，提高了问题解决的社会成本。
关键词 官民关系；大事化小；小事闹大；闹大；社会问题；问题解决；大国治理
中图分类号 D63 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2017)07-0064-09
DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2017.07.009
作者简介 韩志明，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院、政治与行政学院教授、博导 天津 300387
国家与民众的关系是国家治理的基本关系，对应的是官（权力）与民（权利）的关系，主要通过各种社会问题而展现出来。中国自古就是人口和领土大国。国家的规模越大，社会的矛盾纠纷就越多，治理任务就越繁重复杂。由于治理能力的短缺，国家及其代理人经常运用“大事化小”机制来简化治理需求，以实现可行的和有效的治理，合理调控治理的节奏。而社会民众想要把自己的问题提上政府的议事日程，就必须要想方设法“把事情闹大”，使其成为国家必须要立即处理的问题，从而获得解决问题的机会。如此一来，“大事化小”和“小事闹大”就构成了大国治理的显性机制，决定了社会问题得以解决的过程。国家治理摇摆在两者之间，对民众诉求进行复杂的过滤，有选择性地解决社会问题，以维持治理能力与治理需求之间的动态平衡。
一、官民关系——社会问题解决的基本框架
社会是高度复杂的生态系统，存在着各种各样的系统紊乱或功能失调，其具体表现就是形形色色的社会问题。这些问题小到个人日常生活遭遇的邻里纠纷和小区卫生等问题，大到社会的信任危机、经济衰退和贫富差距等问题，都影响着社会的顺利运行和良性发展。社会具有很强的自主性，包含了大量解决社会问题的机制，包括市场交易和道德规范等，很多矛盾纠纷通过社会主体之间的交易、沟通、妥协或谅解等而得到解决，很多个人或集体解决不了的社会问题，则需要国家出面发挥作用，采取干预性措施。
根据马克思主义的国家观，国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，国家的建立和存在就是为了解决社会无法自己解决的问题，利用以暴力机器为后盾的国家权力来协调社会的矛盾冲突，调和利益关系，维持社会秩序，实现政治稳定。因此，社会问题是国家治理的逻辑起点，也赋予国家治理以正当性和合法性。反之，如果社会能够解决自身的问题，能够顺畅自如地运转，国家就变得多余了。就此而言，社会问题是国家与社会的媒介，社会问题从形成到终结的过程直接或间接体现了国家治理的状况及其特点。
国家与社会都是历史的建构，两者的关系是国家治理面对的终极问题。人类社会的政治活动“大多是围绕国家与社会间的权力关系展开的”，文明社会治理的历史就是国家与社会反复博弈的历史。①长期以来，在中央集权的政治体制下，国家与社会之间缺乏清晰的边界，国家建立起庞大的官僚体系，运用政治、经济、文化和道德等手段对社会进行严密管控，社会很大程度上被国家所吸纳，形成了官与民的严格等级划分。作为社会中最重要的两类群体，官与民是社会成员基本的身份属性，两者的关系直接体现了国家与社会的关系。
“国家与民众间关系”是理解国家治理的两个主要线索之一，②“国家与民众关系在很大程度上是通过官僚体制来连接和实现的。”③既然国家治理的工作主要都是由官僚体系来操作和实施的，那么官民关系就顺理成章地成为国家治理中首要的和第一位的关系。“自秦汉大一统，建立官僚型帝国国家以来，社会最基本也最核心的关系，就是官与民（的关系）。”④虽然各个历史时期的经济和社会发展情况各有不同，但官民关系无疑是贯穿在国家治理中的最根本的关系，官民关系的好坏直接决定着国家治理的状况及其趋向。
“官”与“民”都是集合概念或复数概念。“官”是指“直接行使国家权力，依照职权专事国家和社会事务管理的人群，即占社会成员少数的政治成员”，“民”是指“不直接行使国家权力，不拥有直接管理国家和社会事务的职权，因而在国家统治或治理中处于被管理地位的人群，即占社会成员大多数的非政治成员”。社会成员不是归于“官”，就是属于“民”。“官民关系是人类政治过程和一切政治的重大的基本问题。”官民关系贯穿政治过程的始终，对社会生活具有极其深刻和重要的意义，任何其他关系都难以与之相提并论。⑤
古代社会有士农工商等身份分化，现代社会人的职业和身份更加多样化，但官民身份显然是中国人最为重视的身份属性，也形成了中国人根深蒂固的官民意识。官民关系是理解社会状况的基本维度，是透视社会问题的重要途径。相对于其他形形色色的社会矛盾，官民矛盾是中国社会的主要矛盾，是社会矛盾冲突的焦点或中心，也是其他社会矛盾冲突的重要缘由或根源。因此，把握国家治理的状况，就必然要深入理解贯穿其中的官民关系，要想解决社会问题，最关键的是要理顺官民关系，妥善解决官民之间的矛盾纠纷。
官与民的概念都是整体性的范畴，但这并不意味着他们是整齐划一的，铁板一块的。在具体的问题情境中，官与民的类别及其关系需要做进一步的区分，其中官可以分为“中央或上级”与“地方、基层或下级”以及不同职能部门（党和政府以及其他国家机关）的官员，其立场、利益、价值与行为取向是不一样的。在具体社会问题的场域中，这些区分是相对的，比如“上级”与“下级”的区别。民也可以分为“个人”或“（社会）组织”，具体的社会问题各不一样，包含了个人、组织与政府之间复杂的矛盾纠纷。解决这些问题需要国家权力的介入或干预。
在国家治理的舞台上，最引人瞩目的社会问题集中在个人或社会组织与地方（基层）政府之间的矛盾纠纷，也即官民矛盾。在当前社会矛盾纠纷比较集中的领域，比如征地纠纷、拆迁矛盾、劳资纠纷、物业纠纷、环境问题等，其中或者是个人与社会组织之间的矛盾纠纷（如劳资纠纷等），或者是个人或社会组织与地方政府之间的矛盾纠纷（如拆迁纠纷），但前者其实很大程度上也是政府不作为或乱作为等所导致的结果，因此也都属于官民关系范畴内的问题。理解或者解决这些社会问题就必须要抓住其中或隐或显的官民关系问题。
根据曹正汉提出的“上下分治的治理体制”的概念，中央政府主要执掌选拔、监督和奖惩官员的“治官权”，地方政府执掌管治民众的“治民权”。⑥在中央集权的体制下，无论是什么性质的问题，上级或中央政府都是决定问题解决的关键力量。地方政府处于与民众关系的第一线，直接处分民众的权益，进行公共资源的分配，是矛盾纠纷的高发地和集中地。这就不可避免地形成了向更高层次的政府及其官员求助的激励结构，不仅社会民众期待更高层级的政府及其官员（有更大的权力）能够带来公平或正义的裁决，而且地方政府也经常（主动或被动地）将那些自己无法解决的问题上交上去。
在一个官民二分的社会中，社会的分化程度比较低，利益关系及其实现机制非常简单，社会问题的属性也非常相似，大多数社会问题都是权力恣意和权利贫困的结果，⑦相应的只能形成以权力为中心的治理体系，掌握权力的“官”居于治理体系的中心，大量的民众居于治理体系的边缘。由于权力是决定社会关系的关键变量，矛盾纠纷各方都试图竞争权力的支持，进而演变成不同程度的官民冲突。权力根据政府层级向上集中，地方政府缺乏解决问题的能力，只能被社会问题推着走，疲于应付。具体的矛盾纠纷如果不能妥善得到解决，就必然要求更大或更高的权力来做出最后裁决。这样不仅导致权力体制的再生产，也带来权力崇拜情结和清官文化的蔓延。
二、“大事化小”——大国治理的简约主义
在日常用语中，“大事化小”通常被看成是处理问题的消极方法，主要是指在面对社会问题的时候，政府及其官员想方设法敷衍应付，蒙混过关，用一些不正当甚至不合法的手段来强行摆平涉事各方，追求暂时或表面的和谐，但实质上只是把问题“压下去”或“拖下去”而已。但从积极的方面来理解，“大事化小”也可以说是一种解决问题的智慧和艺术，通常的含义是删繁就简、化难为易，抓住问题的关键和要害，应用行之有效的策略，快速把问题解决好。
从研究的立场来说，“大事化小”是一个中性概念。而且“大事化小”并不只是个别政府及其官员解决问题时的行为取向，而是中国社会公共治理长期选择而形成的优势策略，包含了理解大国治理逻辑的丰富内涵。换言之，“大事化小”并不只是针对具体问题的应对方法，而是国家宏观或整体层面的治理策略，是治理能力约束条件下大国追求有效治理的策略选择。其基本含义是，由于国家的治理能力是有限的，面对社会层出不穷的治理需求，国家治理只能尽可能简化治理负荷，以实现有效的治理。
为什么说国家治理能力是短缺的？这是大国治理无法规避的内在矛盾。“政府揽政治、经济、文化、教育诸大权于手中，将各种资源置于自己的控制之下，这意味着它不得不承担起在全社会范围再分配的责任。然而这一责任是任何政府都无法合理实现的。”⑧特别是随着社会的复杂性和不确定性程度越来越高，国家治理的负荷日益繁重，大国治理不仅需要充分满足民众基本的生存和发展需要，而且还需要积极回应人们日益多样化的公共服务需求，这就必然形成有限的治理能力与无限的治理责任之间的严重不对称，因而需要简化治理负荷。
政府及其官员是如何“大事化小”的？究竟怎么样才算是“大事化小”了？考察地方各级政府在应对社会治理需求以及解决社会问题方面的措施，大致可以将“大事化小”归纳为如下几种情形。
1.控制信息。具体的矛盾纠纷能否成为需要重视的“大事”，关键是看能否形成了强大的社会舆论，是不是引起了上级或中央的重视。因此“大事化小”或者是隐瞒事实，封锁消息，压制舆论，阻止信息扩散，减少知道情况的人，特别是防止上级或中央政府及其官员了解情况；或者是针对热点舆情进行回应，展开官方调查，澄清事实真相，减少负面信息的扩散。
2.简化诉求。对于社会公众提出的各种诉求，政府尤其是地方政府能够处理和解决的是有限的，因此不管人们提出多少要求，是不是合理，政府最省事的办法就是，将政治的、权利的或道义的诉求都打包归结为经济诉求，用经济补偿来化解矛盾冲突，用金钱来满足（赎买）人们的诉求，即通常所说的“花钱买平安”和“人民内部矛盾用人民币解决”。
3.转移问题。对于一些老大难问题或历史遗留问题，地方政府及其官员也无能为力，只能用正式或不正式的理由，比如缺乏法律或政策依据等，来消解民众诉求的压力，淡化政府责任，转移民众视线，甚至为问题寻找替罪羊等，让人们或是意识到诉求的不正当或不合理，自动做出妥协和让步，或是通过其他社会途径去解决问题，最终达到回避问题的目的。
4.消除矛盾。对于某些确实鸡毛蒜皮的小问题，特别是某些明显有悖于情理法的不正当要求，以及通过漫天要价等手段来要挟政府及其官员的问题，或通过正式渠道的沟通、教育、谈判等方式来进行积极应对，或通过宗族权威、社会组织和熟人网络等方式进行调解，切实化解矛盾冲突，把问题解决掉。这无疑是最好的“大事化小，小事化了”。
通常来讲，“大事化小”基本等于是“多一事不如少一事”，具体就是各种消极、退避和不作为，遇事不讲原则的策略主义和有问题之后的“捂盖子”等。⑨其客观性逻辑在于，相对于庞杂的社会治理需求，国家的治理能力是短缺的，许多问题（在暂时或未来一定时期）都具有不可治理性，因此所能做的就是尽量压缩治理任务，简化治理目标，甚至回避问题等；其主观性逻辑在于，在对上负责的权力结构中，政府及其官员主要面临着来自上级或中央的监督，因此需要压制民众的申诉和控告等，防止治理失败信息的泄露，避免自上而下的问责，维系自己的地位和利益。
人们通常认为，地方政府及其官员权力、资源和能力短缺，害怕风险和责任，因此才会根据“大事化小”的逻辑去行动。因此，“大事化小”主要是地方政府的行动逻辑。但中央政府及其官员也不是全知全能的，也面临着资源和能力的短缺问题，更不可能大包大揽亲力亲为，只能依靠各级地方政府来解决问题。实际上，中央政府经常用是不是“出事”（如上访或群体性事件等）来考评地方政府，将问题的原因都归结为地方政府工作不到位，推行各安其位的“治理方针”，⑩比如禁止越级上访，落实属地管理责任，从源头上化矛盾纠纷，把问题解决在地方，消化在基层。这些做法不仅具有“大事化小”的含义，也是促使下级政府选择“大事化小”的原因。
因此，作为官僚体制独特的治理经验，“大事化小”不是特定层级的政府及其官员的行为属性，而是大国治理的系统性特征，渗透在解决社会问题的各个环节之中。具体的“大事化小”拼接成独特的治理图景，也建构了“简约主义”的国家治理形态，这具体包括多层面的治理实践，比如崇尚一元化的权力及其意识形态，建立权力中心主义的治理体系，抑制社会事务的多样性；将社会拆解成集体性的单元，利用组织、单位或集体等来整合个体诉求，对个人进行打包或批发式处理；善于推行“运动式治理”，雷厉风行，快刀斩乱麻，以求摆平问题，息事宁人；不是去认真解决问题及其原因，而是去“解决”提出问题的人等。
当然，政府及其官员眼里的大事或小事不在于“事件本身的规模或危害程度，而在很大程度上是由中央政府或上级政府的关注度来体现的。”［11］而且，“大事化小”从来不是白纸黑字的公开规则，而是官僚体制心照不宣的“默会知识”，其中既有宏观的制度性要求，也有微观的个人理性选择。从制度方面说，国家治理能力的短缺需要压缩治理任务，比如“努力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题”，甚至刻意抑制社会的治理需求，比如“不要给党和政府添麻烦”。而对于官员个人来说，繁重的治理任务要求他们具备清醒的头脑，采取有效措施去解决关键而重要的问题，以至于“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事”，实践“大事化小”的要求。
三、小事闹大——民众解决社会问题的行动策略
俗话说，“会哭的孩子有奶吃”，在中国社会大国治理的漫长历史中，“大闹大解决，小闹小解决”，这种事情层出不穷，见多不怪；这句俗语妇孺皆知、家喻户晓；这种思维根深蒂固、深入人心。通过“把事情闹大”来引起掌权者的注意，敦促政府采取行动解决问题，甚至是谋求不恰当的利益，比如“谋利型上访”，已经成为许多民众解决矛盾纠纷的习惯套路。
首先，“小事闹大”的前提是，社会中存在着大量需要解决而未能解决的矛盾纠纷。这其中很多就是官民矛盾，政府及其职能部门就是矛盾纠纷中的一方。这些矛盾纠纷不可能通过社会行动者之间的相互协调或社会内部的纠纷解决机制而得到解决。虽然矛盾纠纷的当事人也通过某些途径向政府及其职能部门等反映情况，但最终都没有得到积极回应和妥善解决，进而演化成难以解决或不好解决的问题。最终，矛盾纠纷不管是什么性质，是什么原因导致的，严重性程度如何，但都需要（更高层级的）政府及其官员通过“权威性行动”来予以解决。［12］
何谓“小事闹大？“小事闹大”是指权益受损的个人或集体为了敦促（更高层级的）政府及其官员来解决问题而制造社会和政治影响的行为。把事情闹大，让更多的人——尤其是上级或中央政府及其官员——关注和知道，就越有可能改变现有的力量均衡，形成解决问题的契机。“小事”或是指问题涉及的人数范围较少，也可能是指问题本身微不足道。但即便是个人遭遇的小问题，如被拖欠工资或医疗事故等，对于当事人来说就是天大的问题，而且也可能是社会中很多其他人共同面对的问题，因而是有意义的社会问题。
由于政府经费和人手短缺以及价值观差异，“对于小民来说异常紧要的纠纷，对官吏来讲可能属于‘无关痛痒’的琐事。在这种情况下，那些所谓的民间细故案件每每就被官僚拒之门外。”［13］一次非正常的死亡、一座被拆迁的房屋或者一次不公正的裁决等，社会民众高度关注，群情激奋，期待公正的结果，但这只是政府及其官员早已习以为常的成千上万的同类问题中的个案之一，很难说是最严重的问题，也肯定不是最后一个问题，因此往往容易被等闲视之，不予重视，冷漠处理，甚至出现拖延、推诿和踢皮球等情况。
“闹大”既是一个过程，也是一种结果。“闹大”包括“闹”和“大”两个字，其中“闹”是动词，是指民众发出声音或提出要求的过程及其方式，而“大”是形容词，是指“闹大”的程度及其影响或后果等方面的状态。
从“闹”的方面说，“闹”是指（感觉到）权益受到侵害的个人或集体通过罢工、静坐、游行、示威、信访、堵路、跳楼/桥以及诉诸新闻媒体等抗争手法公开表达不满和抗议等。这其中既有理性的，也有非理性的；既有合法的，也有不合法的；既有温和的，也有过激的。个人是不是愿意去“闹”，存在着巨大的差异，有的人仅仅是为了“面子”可以不惜代价锲而不舍地去“讨个说法”，有的人即便受到了严重伤害也选择“打落牙齿和血吞”。具体的“闹大”可以是当事人积极主动追求的效果，比如上访者通过网络平台来表达冤情和抗议，也可能是其他社会主体介入后的意外结果，比如某弱势群体恶劣的生存境况因为新闻媒体的报道而引爆舆论关注。
“闹大”的“大”是矛盾纠纷状况的“信息支付的量度，通常由信号的强度、持续的时间、参与的人数、影响的范围、接触到的党和政府的级别等指标体现出来”［14］。“大”主要包括四种情形：第一是矛盾纠纷不断发酵和升级，引发了更为严重和激烈的社会冲突，特别是出现了人员死伤等；第二是经过新闻媒体等的深入报道，社会问题引起了更广泛的关注，形成了有影响的公共舆论；第三，社会问题通过特殊时机（比如领导人视察）获得了（较高层次的）的（党和）政府领导人的重视，领导人做出了某些反应或指示；第四，社会行动者对具体问题（比如校车问题）进行诠释和传播，将其从常规问题转化为需要立即着手解决的重要问题。具体的“闹大”可能包含这里的一种或多种情形。
作为一种非制度化的利益表达方式，“闹”通常被理解成是“弱者的武器”，包含了舆论表达、身体表达和暴力表达等三种类型，其激烈性程度各不一样，效果也有所不同。［15］“闹”是一个复杂的和动态的过程，最重要的特性就是打破常规、出人意料、过激行为、道德震撼等。最终能不能闹“大”，不仅取决于“闹”的手法和剧目等是否具有吸引眼球的性质，也取决于权力体制的开放性、宽容度、回应性以及新闻媒体的参与等。在当前的社会转型时期，各种各样的“闹大”此起彼伏，拨动着社会民众的神经，形成了倒逼政府的压力，也引发了对于善政良治的社会期待。
政府及其官员什么时候去解决什么问题，通常是按照官僚体制既定的行动议程依次进行的。面对喧嚣而拥堵的治理需求，官僚体制必须要对其进行鉴定、筛选和排序，以决定是不是要立即着手处理某个问题。但矛盾纠纷的重要性或紧迫性通常很难根据客观标准来定义，即便是某些可计量的标准，比如财产损失或者死亡人数等，人们对其主观赋值也可能是不一样的。因此矛盾纠纷是否需要重视以及立即着手解决就具有很强的竞争性，各种社会主体都为此争夺话语权。正是在这种问题情境下，矛盾纠纷的当事人就需要积极发出（更大的）声音，才有可能获得问题解决的机会。
总之，作为利益表达的过程，“小事闹大”直接表达了社会民众的偏好和诉求，自下而上地对矛盾纠纷的性质及其严重性或紧迫性程度进行定义；可以将被压制或被隐藏的问题信息给暴露出来，向上级或中央政府及其官员反馈地方治理状况的信息。“闹大”以特殊的方式制造出引人瞩目的效应，具有吸引公众支持和领导注意的技术优势［16］；“闹大”通过将具体的矛盾纠纷“问题化”为政府及其官员必须要重视的问题，迫使后者做出正面的回应；“闹大”以直接的方式来激活其他社会力量，进行利益表达、资源动员和议程设置，［17］能够弥补社会民众行动资源和能力不足的缺陷，切实推动治理进程。
四、官民博弈下的大国治理逻辑
在当前社会转型时期的国家治理中，一方面，由于法律和制度标准还不完善，很难清晰界定政府及其官员应该做或不做什么，政府中存在着大量不作为或乱作为等问题。许多本应该政府去做和应该做好的事情，却被束之高阁，敷衍应付；明明是政府不该做和做不好的事情，却管得太多，管得太死。另一方面，由于利益表达机制效率低下，功能失灵，民众的意愿得不到顺畅的表达，官意与民意难以有效衔接。官与民之间既缺乏方便可行的机制来进行沟通对话，也没有有效的机制来约束彼此的机会主义和任意行为，这不仅导致很多问题难以得到解决，也恶化了问题解决的环境。
古人有“若得官，杀人放火受招安”的讥讽，今天又不幸有“按闹分配”的维稳。［18］在某种意义上，“大闹大解决、小闹小解决”的“闹决”逻辑已经成为当前社会许多矛盾纠纷得以解决的基本逻辑，“闹”决定了政治过程的注意力分配，也决定了资源分配的过程和结果，解决问题不是依据事情或问题本身的是非曲直，而是根据“闹大”到什么程度。“这种只求息事宁人的维稳方式必然导致和助长机会主义，不仅严重增加了化解社会矛盾的成本，而且破坏全社会的包括是非观、公正观在内的价值理念，因而非但不能促进社会公平，反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的失范。”［19］
在权力、资源和信息等都不对称的治理格局中，公民当事人通常是其中的弱势一方，主要关心的是如何“伸冤”和“出气”，因此经常需要“小事闹大”，通过激烈甚至夸张的方式进行利益表达，以引起他者的关注和重视，进而形成了“比谁声音大”和“看谁闹得凶”的竞争效应。而面对漫无休止的维权甚至是无理取闹等，政府及其官员考虑的重点是将矛盾纠纷控制在可掌控的范围内，防止其影响自己的仕途和前程。在自下而上的“闹大”和自上而下的“问责”之间，地方政府及其官员“腹背受敌”，很多时候只能选择大事化小，息事宁人。
如上所述，在解决问题的博弈中，“大事化小”是“官”的逻辑，“小事闹大”是“民”的逻辑。“大事化小”追求的是稳定、秩序和可控，是通过权力意志来主观裁决矛盾纠纷，从而避免暴露治理弊病，防止引发更多更复杂更严重的问题，包括问责等。“小事闹大”所要追求的则是“反稳定”和“反秩序”，即通过突破或打破现有秩序和稳定态势，将矛盾纠纷公开表达出来，放大其后果和影响，获得解决问题的机会。正是其打乱或破坏社会秩序的性质给政府及其官员施加了压力，从而可以形成以弱者反制强者的格局。“官”与“民”针锋相对，相互施加控制和进行反控制，都试图迫使对方按照自己的意志来行动。
任剑涛指出，“群体事件自身的演变总是由小及大，而处理事件的思路总是大事化小、小事化了，这正好是相互对峙的。”［20］“大事化小”和“小事闹大”是一对相互建构的矛盾性存在。“大事化小”是权力为中心的政治算术，政府及其官员根据对问题性质及其状况的判断做出策略性裁决，以达到解决问题或拖延问题的目的。但正是“大事化小”也形成了“小事闹大”的“土壤”，即社会弱势群体如果不能获得国家提供的合理保护和正当支持，那么除了忍气吞声接受不想要的结果，就只能利用弱者身份、身体符号或道德资源等来制造可以影响权力及其决策者的问题，以获取其他外部力量的支持，创造解决问题的机会。
区别于小国的规模，大国治理的任务千头万绪，矛盾纠纷更加错综复杂，因此迫切需要减少矛盾冲突，简化治理负荷，提高问题解决的效率。这就需要根据“大事化小”的原则来解决已经出现的问题，对治理需求进行精简和化约，将矛盾纠纷尽快平息下去，恢复社会秩序。同时，由于庞大的人口和地域规模，中央与地方之间有多个层级，存在着严重的信息不对称，上级或中央政府很容易迷失方向。这就需要利用“小事闹大”去发现那些被压制或隐藏的问题，以防止演化成更大的危机。就此而言，“大事化小”和“小事化了”就像是大国治理的两个车轮，各有其用，各有奇妙，不可或缺。
需要指出的是，无论是“大事化小”，还是“小事闹大”，都意味着官与民在矛盾纠纷究竟是“大”还是“小”的问题上可以随意切换，即政府官员或社会民众都可以根据自己的偏好和需要来裁量社会事实，具有强烈的主观性和随意性。就“大事化小”来说，“大事”就是需要认真对待和高度重视的问题，但在政府及其官员认为有必要的时候，就可以专断地将其化约为“小事”。而对于“小事闹大”来说，许多矛盾纠纷实际上没有想象中的那么严重，但个人也可能虚张声势，夸大自己受侵害或被欺凌的程度，想方设法“闹”出动静来，甚至不惜绑架和牺牲公共利益。两者都是理性的，但也是任性的和恣意的，是缺乏真诚的。
因此，围绕社会问题的博弈也是竞争矛盾纠纷的定义权的过程，即谁有资格来定义矛盾纠纷的性质及其严重性或紧迫性程度。由于缺乏可操作的客观标准，也很难听凭任何一方的片面信息，这就只能依赖于官民之间的信息交换。在这个过程中，政府及其官员通常选择“大事化小”，对矛盾纠纷的相关信息进行裁剪和压缩，降低矛盾纠纷的量级，以“打折扣”、“低规格”或“常规化”等方式来处理问题。民众作为矛盾纠纷的当事人，具有了解矛盾纠纷的信息优势，应当理性而客观地表达个人诉求，但“小事闹大”却可能意味着对个人困境或被伤害程度（痛苦指数）进行夸张的表达，正如古人所说的“无谎不成状”，需要通过虚张声势来吸引公众眼球，以最终“耸动官府”。
最后，官与民争夺矛盾纠纷定义权的博弈不可避免地导致了双向的“信息扭曲”，激励了官与民相互提供虚假信息，加剧了官民之间的紧张关系，使矛盾纠纷变得更加扑朔迷离，提高了问题解决的社会成本，也加剧了国家治理的复杂性和不确定性。“大事化小”和“小事闹大”的互动也塑造并强化了官民之间的不信任。其中“官”对“民”是高高在上的不信任审查，认为“闹大”就是狡黠自私斤斤计较的“刁民”胡搅蛮缠，因而对民众的意愿缺乏尊重，对其进行任意裁量；而“民”对“官”则是根深蒂固的质疑和不信任，认为颟顸和充满偏私的政府官员不会认真对待自己正当诉求，因此选择了把事情搞大。这些都最终导致了国家治理的恶性循环。
五、小结和进一步思考
中国社会长期以来都是中央集权的官僚制统治，国家治理中最要的主体和关系是官与民及其关系，官与民的关系决定了国家治理的过程和结果，也规定了国家治理所需要面对的重要问题。在中央集权的大国治理的情境中，国家有限的治理能力难以满足社会日益增长的治理任务的需要，不可避免地形成了简约主义的治理逻辑。政府及其官员选择“大事化小”，对矛盾纠纷进行过滤和甄选，以节约治理资源，提高治理效率。但这也可能是不作为的另一副面孔，掩盖地方治理的失败，防止矛盾纠纷转化为监督和问责。这样的“大事化小”显示出权力的任性和专断，也成了“小事闹大”的催化剂。
国家治理任务的繁重及其复杂性也建构了“小事闹大”的社会抗争逻辑。社会问题层出不穷，其中还包括大量急难繁重的问题。对于国家有限的治理能力来说，大量需要国家干预的社会问题相互之间构成了激烈的竞争。什么问题能获得政府官员的关注和重视，能被提上政府的议事日程，很大程度上取决于矛盾纠纷是如何呈现或表达的。（更多更高的）权威性行动依赖于矛盾纠纷的信息支付，［21］社会民众参与的主要功能就是提供矛盾纠纷事实的信息以及态度和诉求等信息。正是为了获得比较优势，“小事闹大”不断进行手法和剧目的升级，积极利用网络信息技术，以提高其视觉冲击力、情绪感染力和社会关注度等。
无论在什么社会，也不论是什么时代，都需要通过恰当的方式来解决那些社会自身无法解决的问题。国家及其权力是解决社会问题的关键力量，但也是产生、助长和激发社会问题的重要原因。解决社会问题的过程可以表明出国家治理实际上是如何进行的，因而是理解国家治理状况的窗口。在官民关系主导的社会中，治理体系的要素结构、互动过程和相互关系都是比较粗线条的，也是非常稳定的。面对繁重而紧急的治理任务，国家治理既可以由于国家权力的积极作为而形成高效率的治理，比如运动式治理，但也会因为权力的任性和滥用而导致社会问题陷入恶性循环，甚至走向极端化。因此，如何更好地推动社会问题得到妥善解决，促进社会的良性运行，是大国治理需要认真对待的问题，也是理论研究需要进一步探索的命题。
注：
①参见王建生《西方国家与社会关系理论流变》，《河南大学学报》（社会科学版）2010年第6期。
②周雪光：《权威体制与有效治理——当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。
③⑧周雪光：《中国国家治理及其模式：一个整体性视角》，《学术月刊》2014年第10期。
④张鸣：《中国的官民关系》，《杂文月刊》2009年第11期。
⑤参见刘俊奇《官民关系：政治和政治学的基本问题》，《江汉论坛》2011年第10期。
⑥曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。
⑦韩志明：《权力的恣意与权利的贫困：建构和谐社会的二维分析》，《社会主义研究》2008年第1期。
⑨贺雪峰、刘岳：《基层治理中的“不出事”逻辑》，《学术研究》2010年第6期。
⑩胡震：《清代京控中当事人的诉讼策略和官方的结案技术——以光绪朝为例的一个分析》，《法学》2008年第1期。
［11］钟伟军：《地方政府在社会管理中的“不出事”逻辑：一个分析框架》，《浙江社会科学》2011年第9期。
［12］［14］［21］韩志明：《信息支付与权威性行动——理解“闹决”现象的二维框架》，《公共管理学报》2015年第2期。
［13］徐忠明：《小事闹大与大事化小——解读一份清代民事调解的法庭记录》，《法制与社会发展》2004年第6期。
［15］梁德友：《论弱势群体非制度化利益表达的几个理论问题——概念、结构与社会学分类》，《社会科学辑刊》2016年第3期。
［16］韩志明：《行动的选择与制度的逻辑——对“闹大”现象的理论分析》，《中国行政管理》2010年第5期。
［17］韩志明：《利益表达、资源动员与议程设置——对“闹大”现象的描述性分析》，《公共管理学报》2012年第5期。
［18］鄢烈山：《按闹分配与剿抚传统［EB/OL］.http://view.qq.com/a/20100705/000020.htm。
［19］清华大学社会学系社会发展研究课题组：《以利益表达制度化实现社会的长治久安》，2010年。
［20］任剑涛：《群体诉求伸张的制度安排》，《社会科学论坛》2010年第10期。
〔责任编辑：若 谷〕
“Minimizing Major Troubles” and “Maximizing Minor Troubles”:
The Logic of Problem-solving in the Governance of Great State
Han Zhiming
Abstract: The governance of great state is facing a huge amount of governance load. The relationship between officials and civilians is an important clue of understanding the state governance. And the process of solving social problems equals to the gaming process between officials and civilians, which is an important starting point of examining the state governance. “Minimizing Major Troubles” and “Maximizing Minor Trouble” are two coexisting logic of solving social problems in China. Based on the strategy of “Minimizing Major Troubles”, the government and its officials may deal with the pressure and challenges coming from social problems, and avoid supervision and accountability; meanwhile, based on the logic of “Maximizing Minor Troubles”, civilians are to express their interests in order to get the opportunity to solve the related problems. “Minimizing Major Troubles” and “Maximizing Minor Troubles” mean that the official and the people are providing fake information to each other, competing for the rights of defining social problems, which brings a vicious circle of information distortions. This has not only exacerbated the mistrust between officials and civilians, but also led to the uncertainty of state governance, and added the social costs of problem solving.
Key words: civil-official relations; Minimizing Major Troubles; Maximizing Minor Troubles; maximizing; social problem; problem solving;great-nation governance
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