摘 要 在当前中央从严治吏、强力反腐的态势下，行政不作为现象日益增多，值得重视并予以矫治。从行政机关及其工作人员的立场出发，通过分析这些核心行动者决定“作为”或者“不作为”时的现实决策逻辑和行动策略，可以发现在日常的行政执法活动中，行政机关及其工作人员并非机械性的法律执行机器，而会受到法律具体规定、行政内部制度与非制度性因素、社会评价三方面的影响，形成决策的法律逻辑、行政逻辑与社会逻辑。本文试图通过对法律、行政、社会三维行动逻辑的分析，探寻行政不作为的治理路径。
关键词 行政不作为；行动逻辑；治理路径
中图分类号 D922.1 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2017)09-0086-07
DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2017.09.013
作者简介 刘恒，中山大学法学院教授、博导 广州 510275；吴堉琳，中山大学法学院博士生 广州 510275
行政不作为是行政主体负有某种作为的法定义务，并且具备履行该作为义务的条件与能力，却消极地不为任何行为或者虽然在程序上有受理的意思表示，但对实体问题并无作为的行政活动样态。①在当前党中央从严治吏、强力反腐的态势之下，行政不作为的现象增多，成为改革发展的隐患。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。”2015年底，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》也对纠正行政不作为提出了相类似的要求。作为建设法治政府、全面推进依法治国的重要组成部分，行政不作为的治理亟为迫切。
目前学界对行政不作为的研究，主要围绕以下方面展开：其一，从概念出发，对行政不作为理论中的“作为义务”进行语义学上的分析，探究义务产生的条件、来源和根据，由此对行政不作为做出概念解释，探讨行政不作为构成的主观要件与客观要件。其二，从司法裁判的视角，考察法院对行政不作为案件的判断基准与裁判方式，为行政不作为诉讼实践以及行政相对人的权利救济提供理论上的反哺。其三，从制度建构的视角，探讨行政不作为现象的危害及其克服方式等。②
反思现有的研究可以发现，尽管学界对行政不作为形态和属性的研究已经日益深入，但已有研究大多从语义分析以及司法裁判的角度出发，容易造成对行政权力运作真实情境的忽视，容易造成与现实治理的脱节。在这一背景下，本文试图从行政机关及其工作人员的立场出发，分析这些核心行动者在由法定职责、行政要求和社会评价所共同搭建的行动网络中决定“作为”或者“不作为”时的现实决策逻辑和行动策略。
在分析之前，需要对本文的研究适用范围做出相关解释。当公众谈到政府不作为时，其可能指代具有行政法效果的行政不作为，也可能是泛指政府无为和官员懒政。二者都是违反行政伦理、拉低行政效率的不良现象，但前者以法律设定具体义务并设置不作为的法律后果为基本构成要件，后者则不然。在实践中，一项工作是否为行政法意义上的行政作为并非时时界限分明，而争论往往聚集在可为可不为的模糊地带。由于本文的探讨采用的是实践视角以及以行动者为中心的分析路径，旨在超越法律文本的规定而分析不作为背后的真实行动逻辑，因此所做探讨虽然围绕行政法意义上的行政不作为展开，但在论述过程以及所得结论中都涵盖了更为广泛的政府不作为现象。
一、行政不作为的法律逻辑
（一）作为义务规定的影响
判断是否构成行政不作为，首先要求判断行政机关是否存在“作为义务”。学界一般认为，作为义务包括法律规范中的作为义务、行政权力先前行为引起的作为义务（行政权力行为引起的行政保护义务、行政合同引起的作为义务等）以及法院生效判决引起的作为义务。③其中，法律规范是作为义务最为重要的来源。法律的规定不仅是判断行政不作为是否成立、行政主体是否需要承担不作为后果的标准，而且是实践中行政机关及其工作人员面对多重行政任务决定行动先后顺序以及效果达成程度最为基本的标准。具体而言，若法律对某一项作为义务的规定更为清晰、具体，则该项工作任务较之其他的工作任务更可能被优先完成，而当法律的规定没有对行政机关及其工作人员产生具体的行动指引或者迫切的行动激励，行政机关及其工作人员就很可能做出消极策略，导致行政不作为的产生。
何种情况下法律规范对作为义务的规定会导致行政机关及其工作人员倾向于采取消极策略？可以从法律规范的不同类型入手分析不同的情况。法律规范中的作为义务可以分为法律规范明文规定的义务与法律规范隐含规定的义务两大类型。前者中的法律规范是直接规定具体行政职责的义务性规范；后者中的法律规范则不会对作为义务作出直接规定，而是规定行政相对人在行政法上的权利义务，或者是行政机关行政职权的相关内容，但由于行政相对人的权利义务规定以及行政职权的规定实际上隐含或者说对应着相应的行政职责，因此它们也构成了作为义务的间接来源。④而这两大类型的法律规范，衍生出了三种不同的情形，导致行政机关及其工作人员可能采取消极策略，而非积极作为。
1.情形一：法律规范明文规定的义务不够具体。在法律规范明文规定了作为义务的情形下，如果相关规定足够具体清晰，则将对行政机关及其工作人员产生明确指引作用，正面激励其履行相关义务；而如果相关规定不够清楚明确，没有形成“责任到人”的压力，则行政机关及其工作人员很可能消极怠工，该作为而不作为。以行政不作为普遍存在的政府信息公开领域为例，《政府信息公开条例》在规定行政机关信息公开的职责时，以第十四条设置了宽泛的例外情形，即“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，使得行政机关可以对公开哪些信息进行标准模糊的自由裁量，并可能以此为由对许多应当公开的信息不予公开。
2.情形二：法律规范隐含规定的义务不被重视。法律规范隐含规定作为义务的情形下，由于法条并非对义务进行直接叙述，相关作为义务容易被有意或无意地忽视。如最高人民法院2015年公布的行政不作为典型案例“彭某诉深圳市南山区规划土地监察大队行政不作为案”中，被告南山区规划土地监察大队对原告彭某的邻居陆某作出了有关违法建筑的处罚决定书，在陆某未于法定期限内拆除违法建筑、也未申请行政复议或提起行政诉讼的情况下，被告在长达一年多的时间里亦未向法院申请强制执行，使得该行政处罚决定落空。最终，法院判决认定被告未在合理期限内申请法院强制执行的情形构成行政不作为。在这一案件中，行政机关的作为义务就隐藏于法律对行政职权的规范中——《行政处罚法》第五十一条第三项规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。尽管《行政处罚法》未对申请人民法院强制执行的期限作出规定，但依据相关法理，其表述就隐含着行政机关在行使申请强制执行自由裁量权时有在合理期限内作为的职责与义务，而案件的被告却由于各种可能的原因，未能“领悟”到这一隐藏的含义或者是“领悟”到了而不愿意作为。
3.情形三：法律规范对义务的规定存在冲突。不同层级的法律规范对作为义务的规定可能存在冲突也是行政机关及其工作人员采取消极策略的可能情形，这种冲突，既可能出现在明文规定作为义务的法律规范之间，也可能发生在隐含规定作为义务的法律规范之间。这一法律现象，与我国当前立法体制机制的不完善有关。尽管《立法法》对不同立法主体的立法权限范围进行了规范，但实践中立法权限的界线并不足够清晰，大量的行政规章及规范性文件与法律、行政法规相冲突，且行政规章与规范性文件相互间有更多的抵触，⑤导致行政机关及其工作人员行政执法过程中无所适从，索性不加作为，导致行政违法。
（二）法律赋能规定的作用
任何职能的履行都需要资源和条件，缺少资源和条件，即使具有主观上的积极愿望，也无法实现期望的效果。因此在法理上，具有作为的主观意愿但没有作为客观条件的情况也被排除于行政不作为之外，称为行政不能行为。⑥由于行政不能行为既可能源于缺少法律所规定的履行义务的权力能力，也可能源于现实中不具有履行义务的客观条件，因此，法律能够通过赋予权能，为行政行动提供条件，从而对行政机关及其工作人员的行为选择产生影响。
在传统的最小政府与秩序行政理念下，法律的主要功能之一在于对行政加以控制和规范，通过划定公权力边界、避免行政滥权来保障私权利。但随着福利国家和给付行政理念的形成，传统法律对“行政本恶”的设定已经不再适应需要，并且成为促使行政不作为现象产生的一大因素。⑦新形势下，法律不能再仅限于通过法律保留对权力进行控制，而必然要注入能够适应积极行政、服务行政的新功能，这种功能即是通过授权赋能为行政提供条件。而在具体的行政履职活动中，法律通过赋予权能所产生的促进行政的作用，将对行政机关及其工作人员产生巨大的行为影响。现实中，许多公众所认为的“行政不作为”，往往是由于缺少了履行义务的条件而“不能为”。例如在众多被谴责为行政不作为的环境行政执法个案中，往往是由于执法人员不足而导致检查频率不高，由于执法的危险性而导致检查不够严格、由于执法主体仅有罚款手段而无其他更有力的手段导致执法效力不足等，这些都是权能不足所带来的无法胜任工作的表现。
法律赋予权能对促进积极行政、减少行政不作为所发挥的作用，除了从行政不作为的例子入手，还可以从作为的角度予以观察。以防汛工作中人员强制转移为例，当台风、洪涝灾害来临前，确保群众生命安全的重要方式是及时转移处于危险区域的群众，但往往有群众出于各种原因而不愿意转移，相关行政机关不得不在《突发事件应对法》、《防洪法》与《防汛条例》等法律法规未赋予其强制转移人员权力的情况下进行强制转移，以减少人员的伤亡。为确保工作的顺利开展，地方产生了制度创设的冲动，自2007年《浙江省防汛防台抗旱条例》明确规定“强制转移权”开始，众多沿海省市纷纷效仿浙江的做法在地方立法中进行规定。尽管如果依据《立法法》与《行政强制法》进行严格解释，地方的做法有违法设定行政强制措施之嫌，但从这种行政执法需求对立法的倒逼中，可以看出行政积极作为对法律赋能的渴求。通过发挥法律的激励与促进功能，有利于行政机关及其工作人员享有更多达成目的的工具，从而促进积极作为。
二、行政不作为的行政逻辑
（一）绩效考核与行政问责的作用
随着行政体制改革的不断深入，绩效考核与行政问责机制开始成为行政管理的有效工具。绩效考核是指对行政管理过程中投入、产出、中期成果与最终成果反映的绩效进行考核的制度，⑧是对行政机关及其工作人员工作实效进行评价的重要依据，与行政系统内部的提拔任用、评先评优相关联。行政问责则是从监督和预防行政失范行为的目的出发，由特定的问责主体针对行政机关及其工作人员职责履行情况而实施的要求其承担否定性结果的制度。⑨这两种制度的基础是实行行政目标管理责任制度，将行政机关的职能范围、领导责任、职位分类和岗位责任等进行分工划定和责任量化。从理论上讲，责任制度的实行，能够使行政机关工作人员有明确的工作指引和工作目标，责任的量化也将通过提高行政机关工作人员的责任心来促使行政目的的实现；而在行政目标管理责任制度基础上发展起来的绩效考核与行政问责制度，能给行政机关工作人员带来激励、督促、压力乃至惶恐，减少行政不作为等行政失范行为，保证政令畅通；同时，能在不触及现有政治架构的前提下，有效消弭公众的不满。⑩
实践中，绩效考核与行政问责制度也的确对行政不作为的治理发挥了重要的作用，这可以从以下例子中得到观察——国务院办公厅公布2016年第四次全国政府网站抽查情况后，海南省儋州市商务局局长、党组书记因“失职导致该局网站长期不更新”被儋州市相关部门处以行政记过及党内警告处分，这是我国首个因未履行信息公开职责而被问责的案例。［11］此次抽查过后，海南各市县政府纷纷着手开展政府网站的清理工作，在此后2017年第一季度全国政府网站的抽查中，海南被抽检的6家政府网站没有发现有突出问题。［12］行政问责的压力作用可见一斑。
然而，由于绩效考核与行政问责机制本身存在的不完善，以及现实行政生活的复杂样态，绩效考核与行政问责在不同的行政领域、不同的行政活动中所发挥出来的监督约束作用程度不尽相同，有时也并不尽如人意。首先，行政目标管理责任制度作为绩效考核与行政问责所依赖的基础，本身就存在不足。目前阶段对于公务员岗位职责的划分相比企业的岗位职责规定，显得粗略宽泛。岗位职责的模糊性会在绩效考核以及行政问责具体实施过程中，对行政机关及其工作人员表现的准确定性产生影响。其次，绩效考核强调对考核结果进行量化处理，但对并非所有公共服务的绩效都能以量化的方式呈现，若该难题不能解决，则绩效考核的成效发挥将大打折扣。最后，目前我国的行政问责机制不尽完善，问责范围窄，在未涉及公民生命安全或经济重大损失的问题上，问责往往无法到位，在某种程度上成为行政机关及其工作人员在选择是否作为时的考虑因素，某些时候，行政机关及其工作人员就会决定不予作为。
（二）行政内部非制度化因素的影响
行政组织的管理不可避免地面临着内部资源约束问题。实践中，行政机关的人力物力财力甚至是时间资源都是有限的。面对众多的行政事务，已有的行政资源和工作模式往往难以照顾到所有的角落。基于此，行政机关可能会采取“选择性应付”［13］的策略，对于上级重视、对考核有重要影响的事务优先处理、积极对待；对于上级不那么重视、不容易出业绩出成果的事务，以及对于有权力冲突、角色冲突、利益冲突或者责任冲突等容易遭遇阻力的棘手事务，采取形式作为但实质不作为的敷衍应付策略，或根本不为任何行为。以《上海市人民政府办公厅关于崇明县城管执法等部门行政不作为问题及处理情况的通报》（沪府办〔2015〕42号）的通报内容为例，针对崇明县三星镇协进村信访人信访请求拆除同村村民违法搭建在河道上的平台一事，崇明县水务局、崇明县城管执法大队、三星镇政府等各相关主体或是未有力督促拆除违建措施，或是迟迟不按照法定程序进行立案，或是在违章建筑未拆除的情况下向信访人出具“村委已及时制止”的错误答复，体现出了他们对于拆除违建这一阻力大、在该具体情境下又未受相关上级重视的工作的态度及行动逻辑。当然，对于存在工作阻力的行政领域，并非所有的不作为均由行政机关工作人员的主观意识导致，一些客观原因也可能导致应当履行法定职责的部门难以实现作为，如部门之间的权力配置不合理、职责交叉不清情形下的行政不作为。
除了上级意志以及工作阻力大小等的作用，行政习惯与行政经验也会对行政机关及其工作人员的行动产生重要影响。伴随着现代社会事务分工的日益细化，行政机关工作人员往往被固定在一个相当具体的专业岗位上，从而使得具有相同工作内容的行政机关工作人员逐步形成一个稳定的职业群体，使得职业习惯易于养成并在群体内部迅速传播。在这样的环境下，过去的行为习惯与行为经验成为行政机关工作人员实施行政行为时最为主要的行动指南。然而，并非所有的行政事务的处理，都有明确可行的行政习惯与行政经验可以借鉴参考。伴随着经济社会的迅猛发展，在某些行政领域，以往的行政习惯或行政经验已经不足以应对新出现的问题，行政机关会由于不知如何作为而选择不作为。如由“魏则西事件”而引发关注的“网络关键词搜索竞价排名”机制，由于“竞价排名”不符合《广告法》等法律规范对广告的定义，有关部门认为无法按照《广告法》进行监管而未进行有力监管，使其长期处于监管空白地带。［14］
三、行政不作为的社会逻辑
（一）政府与社会间互动机制的建构
随着世界经济与社会形态的发展，公民对政府行政模式提出新的要求，公共服务成为一种重要的社会期待。新管理主义思潮裹带下的政府再造运动在许多国家启动，服务型政府的打造成为改革的目标。［15］在我国计划经济时代，市场和社会尚处于外部边界不清、内部形态不成熟的状态，国家的工作重心放在发展之上，这时的政府属于管制型政府，以维护社会秩序为目的对各种社会行为进行干涉。与其相匹配的行政为秩序行政和干预行政，具有单向性、强制性的特点。然而，随着经济社会的不断发展，政府职能转变被提上日程。党的十六届六中全会首次明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的目标。服务型政府的建设大潮自此拉开序幕，行政的服务功能逐步得到强化。
服务行政的核心在于通过行政满足公众所需，增进公众福利。其实现基础是政府与社会需求、社会价值之间形成有效的信息沟通和互动机制。政府只有了解公众需要什么、喜欢什么，才能为公众提供更好的公共服务。近年来不断推进的政府信息公开、党风廉政建设社会评价、新闻发言人等制度的建设以及微博问政、压力型立法等新现象的出现，都是政府所作的与社会进行信息沟通及互动的努力。政府与社会的互动一般在立法、政策与执法三个层面进行。在行政执法具体实践层面，行政机关及其工作人员并非上级政策的机械执行者，他们在相关过程中与社会发生着频繁的互动，得以从社会的基本态度与个案反馈中了解了公众的需求与基本价值观，并由此可以预测自己的行为所可能产生的社会评价。这种预测将对行政是否作为、是否积极地作为产生重要影响。
（二）社会评价对行政行为的影响
社会运用其舆论力量，向行政机关传递着自身的需求与价值观念，并真实影响着行政活动的选择以及具体的实施方式。具体而言，社会公众会对行政行为形成正面或反面的态度，行政机关及其工作人员的行动策略不可避免地受到这种社会激励形态的影响。当行政行为的属性符合社会的一般认知与普遍价值观时，行政行为就会获得正面评价，反之则会遭到来自社会的广泛批评。在具体语境下，行政执法人员作为趋利避害的理性人，会通过观察其他事件和接收来自社会的信息从而对是否作为、是否积极作为选择不同的行为策略。当社会对积极作为的评价较高而对于积极作为可能导致的不良后果容忍度较高时，会做出积极作为的策略；当社会对积极作为的评价不高而对积极作为所可能产生的不良后果容忍度较低时，则会做出不作为或消极作为的选择。在一些行政不作为的个案中，除却上文论述的法律因素与行政因素，行政机关及其工作人员的不作为，往往是由于社会对这种行政义务的关注度少、重视不足，或者社会对履行这种义务的正面评价少，而一旦出错的反面评价多。例如公立学校体育设施是否应向社会开放的个案中，在社会关注度不高的前期，一些地区的教育部门持抵制的态度，主要由于其社会必要性尚不明确，一旦因开放导致人员伤亡，必然会遭受来自社会的责难。随着社会关注度的提高，学校体育设施向社会开放的呼声日涨，在通过探讨了解了开放设施所可能具有的风险和应然的责任划分后，各地政府便相继出台了促进开放的指导意见，［16］许多公立学校也陆续将其体育设施开放。
再以防汛工作人员强制转移为观察，在一般情况下，公众对政府使用行政强制权秉持着戒备的心态，《行政强制法》在权限、程序、公众权利等方面所设置的重重障碍便体现了对其所具有的侵犯人身自由风险的认识以及对其加以制约规范的必要性的认可。然而，在防汛事例中，由于灾害危害性和安全转移紧迫性等因素的存在，社会对防汛行政主体行政强制权的运用产生了不同的评价。社会公众对此普遍是赞成、表扬的心态。通过检索关于防汛个案的报道和网络评价可发现，不少被强制转移人员在事后了解到与其擦肩而过的台风、洪涝灾害的危害后，纷纷对实施强制转移的主体表示感谢；鲜少见到媒体报道或个人在网络平台上批评政府在防汛转移中运用强制权的声音；当灾害被证明并未如预想般严重而防范措施显得过度积极时，也少有因此质疑政府的警惕性和防范措施必要性的情况出现；而当灾害导致人员伤害时，反而具有更加激烈的社会反应。［17］由此可以看出，社会对防汛强制转移的必要性持认可的态度，而对于人员伤害持负面评价。美国新奥尔良市在应对2005年的卡特里娜飓风时，正是因为在求证政府是否有确切的法律授权得以强制转移人员的问题上浪费了过多的时间，导致数以千计的弱势人群无法得到及时转移，成为此次灾害中死亡人数的主体组成部分。［18］美国政府也因此受到社会的强烈批评。这种社会评价将影响防汛行政主体的下一次行动，激励行政机关及其工作人员宁愿“越权作为”，也会尽最大可能保护公民的生命财产安全、维护社会秩序。
四、行政不作为的治理路径
对行政不作为的治理已有若干有益的尝试，如2015年至今国务院在整个行政系统开展的针对行政不作为的数次督查活动，如2015年最高人民法院为警醒广大行政机关工作人员以及为司法实践提供指导而通报的行政不作为十大典型案例，又如陕西旬阳等地出现的针对不作为公务员所开办的“回炉锻造班”［19］……而从法律、行政、社会行动逻辑的分析视角看，行政不作为的纠正，必须有机整合法律规定层面、行政系统运作层面和社会公众参与层面的相关举措，进行有效制度供给。
其一，为发挥立法的底线作用，应当在符合相关规范的前提下，尽可能在法律规范中明确行政机关的作为义务，给行政机关及其工作人员行政作为提供明确的指引和正面的激励作用；同时，立法应当适时对社会发展进行回应，对行政进行合理的赋权，使行政机关及其工作人员享有更多达成治理目的的工具，实现行政不作为向积极作为的跨越与转变。
其二，为从行政运作角度限缩行政机关及其工作人员行政不作为的空间，应当立足于责任政府的构建，针对绩效考核制度与行政问责制度所出现的问题进行完善，探讨更加科学的政府绩效量化方式、合理扩大问责范围、保证问责的落实，完善行政不作为的责任追究规定，构建正向激励为主的奖惩机制。另一方面，要加强对行政机关工作人员的思想教育，使其能够客观认识自己的“公仆”身份，从而不投机取巧、不畏难怕忙地选择性处理行政事务；同时，行政机关及其工作人员应当积极适应社会发展的需要，不断探索、积累适应社会发展的行政工作经验，并加强对法律适用的理解。
其三，为从社会评价角度掣肘行政机关的行政不作为现象，应当立足于服务政府的构建，进一步健全政府与社会需求、社会价值之间的有效信息沟通与互动机制，实现政府与社会的良性互动，实现社会需求、社会价值对行政义务履行的激励作用。此外，应当鼓励行政活动的创新和改革，对行政机关依法进行但由于客观原因未能达到预期效果或造成损害后果的作为行为，采取“容错试错”的态度。国务院办公厅《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》（国办发〔2016〕61号）有关给予出面回应政务舆情的政府工作人员以一定的空间、宽容失误的要求；《广州市南沙新区条例》第七十三条有关容错机制的豁免规定［20］等等都是这方面的有益尝试，而这也对引导公众对合法的积极作为采取更加包容的态度提供了示范。
值得说明的是，行政不作为的产生原因复杂多样，篇幅所限，本文仅对其法律逻辑、行政逻辑以及社会逻辑进行了初步的讨论,对于行政不作为的法律、行政、社会因素，还可以衍生出许多新的变量，扩展出更多的解释,如由作为义务法律规定具体程度对行政行为产生的影响，可以推导出法律后果规定同样可能对行政行为产生影响——若法律规范对某一不作为情形设置的法律后果较为严重，则行政机关及其工作人员会趋向于采取作为的行动策略；若法律规范所设置的法律后果并不具备足够的威慑力，则行政机关及其工作人员就会倾向于采取不作为的行动策略；而行政机关对行政诉讼败诉率的考量对行政作为所产生的影响，也可以纳入对绩效考核作用的讨论范围；行政相对人的抗辩，则可以与对社会逻辑的分析相结合……进一步地，对于现实行动逻辑的讨论，究其实质是为了寻找到针对行政不作为问题的最佳因应之道，那么对此的探讨，就应当与对行政不作为其他方面的研究相结合——在当前行政手段多样化、行政法律关系复杂化、行政不作为呈现出越来越多的隐蔽性与模糊性的态势下，应当探讨如何在纷繁复杂的研究内容中，通过借鉴刑法、民法等学科对“不作为”的研究成果，抽象出行政不作为的共性，拓展和统一对行政不作为概念的理解，厘清行政不作为所涉及的法律关系与法律责任，构建科学而完整的行政行为理论体系，进而完善相关治理手段、健全对行政不作为的外部控制机制与内部控制机制，以真正实现《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》与《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》的相关目标。
注：
①目前学界界定行政不作为的标准主要有四种：一是以行政作为的外在表现形式与存在状态为依据，二是以行政行为是否改变现有法律状态为标准，三是以行政程序为认定标准，四是按照行为的意思表示和行为形式来划分。参见蔡唱《不作为侵权行为研究》，法律出版社2009年版，第54页。本文认为，以行政程序为标准界定行政不作为，可以将行政不作为的各种样态都涵盖进来。
②周佑勇：《行政不作为构成要件的展开》，《中国法学》2001年第5期；章志远：《司法判决中的行政不作为》，《法学研究》2010年第5期；蔡放波：《论行政不作为及其治理》，《中国行政管理》2007年第1期等。
③梁津明、郭春明等：《行政不作为之行政法律责任探究》，中国检察出版社2011年版，第74—78页。
④有学者据此将行政不作为划分为职责型行政不作为与职权型行政不作为。参见周佑勇《行政不作为判解》，武汉大学出版社2000年版，第76—85页；梁津明、郭春明等：《行政不作为之行政法律责任探究》，中国检察出版社2011年版，第74—75页。
⑤杨小军：《行政机关作为职责与不作为行为法律研究》，国家行政学院出版社2013年版，第161—163页。
⑥周涛：《对行政不能行为的几点思考》，《人民司法》1998年第1期。
⑦对此，有学者提出，建立在严格法律保留基础之上的干涉行政，基本上使得行政不作为失去了存在的可能。有学者则进一步提出，行政不作为的概念和法律制度就来源于给付行政，并且，给付行政、服务行政的背景和理念下，随着对行政机关要求的增多以及标准的提高，行政不作为的领域变得更为宽泛，形式也更加多样化。参见梁津明、郭春明等：《行政不作为之行政法律责任探究》，中国检察出版社2011年版，第30页；杨小军：《行政机关作为职责与不作为行为法律研究》，国家行政学院出版社2013年版，第134—137页。
⑧祖海芹、郄艳丽：《对公共管理中行政绩效考核的探析》，《河北经贸大学学报》2005年第3期。
⑨周亚越：《论我国行政问责制的法律缺失及其重构》，《行政法学研究》2005年第2期。
⑩余凌云：《对我国行政问责制度之省思》，《法商研究》2013年3期。
［11］央视网：《全国首例：海南一局长因失职致网站长期不更新被问责》，http://news.cctv.com/2017/02/12/ARTIklgRooNMh7t XGkNL8qqy170212.shtml，2017.02.12.
［12］蔡磊：《今年第一季度全国政府网站抽查情况出炉海南6家政府网站无突出问题》，https://www.hndnews.com/p/50696，2017.05.24.
［13］杨爱平、余雁鸿在分析社区居委会的行动逻辑时提出了“选择性应付”的概念，对本文的探讨有参考意义。具体参见杨爱平，余雁鸿：《选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》，《社会学研究》2012年第4期。
［14］“魏则西事件”将竞价排名的监管空白问题暴露于公众面前。该事件中，魏则西因患滑膜肉瘤，在百度上搜索出排名领先的武警北京第二医院及其生物免疫疗法，随后在该医院治疗后致病情耽误，此后了解到，该技术在美国已被淘汰，而武警北京第二医院之所以在百度检索中排名靠前，源于百度的关键词搜索竞价排名机制。
［15］乔尔·赫尔曼、马克·施克曼：《转轨国家的政府干预、腐败与政府被控》，载孙宽平主编《转轨、规制与制度选择》，社会科学文献出版社2004年版，第295页。
［16］例如北京市体育局、市教委、市财政局等制定的《关于学校体育设施向社会开放的指导意见》、浙江省省体育局、省教育厅的《关于推进学校体育设施向社会开放的实施意见》、佛山市人民政府办公室《关于进一步推进学校体育设施向公众开放的实施意见（试行）》等。
［17］朱晨鹏、黎开旻：《陈崇明：台风期间转移外来务工人员247名》，http://bf.cpd.com.cn /n2450680/c24248908/content.html，2014.07.29.
［18］徐富海：《城市化生存——卡特里娜飓风的应急和救助》，法律出版社2012年版，第75—76页。
［19］王乐文：《陕西旬阳县国土局领导班子被集体免职“回炉锻造”》，http://dangjian.people. com.cn/n1/2017/0509/c117092-29261825.html，2017.05.09.
［20］《广州南沙新区条例》第七十三条规定：“南沙新区进行的创新活动，未能实现预期效果，但同时符合下列情形的，免于追究有关人员的责任并不作负面评价：（一）创新方案的制定和实施程序符合有关规定；（二）个人和所在单位没有牟取私利；（三）未与其他单位或者个人恶意串通的。法律、法规另有规定的，从其规定。”
〔责任编辑：未 易〕
The Action Logic of the Administrative Omission and Its Solution
Liu Heng & Wu Yulin
Abstract：Under the situation that the central government currently administrates the governors strictly and spares no efforts to fight against corruption, administrative omission happens more and more frequent, needing to be focused and handled. From the perspective of administrative organizations and administrative law enforcement officials, by analyzing the realistic decision logic and action strategy adopted when these core actors decide whether they take action or not, we can find that administrative organizations and their officials are not mechanical machines of enforcing laws, but will be influenced by three aspects of legal provision, systematic and nonsystematic factors of the administrative organizations and social evaluation during the daily activities of administration and enforcing law, forming the legal, administrative and social of decisionmaking. This article will seek the governance path of administrative omission through searching on three angles including the law, administration and society.
Key words: administrative omission; action logic; governance path
苏公网安备 32010202010947号
