张 彪
摘 要 地方政府跨域合作面临着合宪性的诘问。沿着合法性的路径，通过宪法解释或宪法修改可以在一定程度上对其合宪性予以补正。但是作为一种新型的政府权力运作模式主张，地方政府跨域合作打破了以土地管辖权为基础的权力配置格局，与现有国家结构形式安排存在根本性冲突。因此在合法性之外，需要进一步回应其正当性。认为地方政府跨域合作会威胁宪政框架稳定的观点在逻辑上过于绝对。在自由法治国向社会法治国转变的时代背景下，地方政府跨域合作的生成逻辑、运作模式和价值形塑，均能找到正当性依据。
关键词 地方政府跨域合作；国家结构形式；合法性；正当性
中图分类号 D90 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2017)11-0092-07
DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2017.11.013
作者简介 张彪，武汉大学中国中部发展研究院讲师、博士 武汉 430072
一、引言
公法事务变化多端，理论回应难免仓促，因此公法学研究往往需要一个合宪性逻辑假设的支撑，它可以是正当性，也可以是合法性。如此，才能在彰显理论关怀的同时，又不至于脱离宪政的整体性框架。在有关地方政府跨域合作的理论研究中，“合宪性”一方面作为逻辑前提决定了其他制度细节的走向；另一方面，其自身亦是理论研究的主题而需要加以检讨。对于前者，在“地方政府跨域合作具备合宪性”的前提假设下，我们已经确立了诸如“立法协作”“行政协议”和“跨域协调组织”等诸多地方政府跨域合作的制度安排，并已在跨域治理实践中的广泛铺陈。当下，唯有“地方政府跨域合作具备合宪性”这一前提假设仍然只是假设，并未获得理论上的周全。这非但影响了地方政府跨域合作本身的发展，也由此造成一些涉及地方政府跨域合作的制度设计往往超越现有宪政框架的承载范围。
为此，理论研究尝试从“合法性”的角度对地方政府跨域合作的合宪性予以证成。认识到地方政府跨域合作是横向地方政府关系的一个具体展开，因此在证成其合宪性时，“宪法解释”①和“宪法修改”②的主张被反复提及。但需要进一步检讨的是，作为横向府际关系的一个展开，地方政府跨域合作打破了以土地管辖权为基础的权力配置格局，“合法性”的路径是否能够充分回应其所面临的合宪性焦虑？是否能够打破制度演绎进程中的自我怀疑？为此，本文将以现有研究的类别梳理为起点，通过分析地方政府跨域合作与国家结构形式安排之间的关系尝试说明：作为一种新型的政府权力运作模式主张，地方政府跨域合作与现有国家结构形式安排存在相当程度的紧张，因此在合法性之外，必须对其正当性予以证成。
二、合法性逻辑下的理论回应及其反思
理论界对地方政府跨域合作合宪性补正问题的研究可以大致划分为“根本否定说”、“消极补正说”和“积极补正说”三种主张。
（一）根本否定说
地方政府跨域合作的合宪性是否能够作为一个“真问题”值得认真对待，这在理论界本身就是一个带有争议的问题。我们可以把这个争论简化为“地方政府跨域合作是否真正地发生了”？对此，批评者们以一种体现既定观念的教条口吻翻来覆去地宣称，在地方治理的实践中，我们能够看到的合作现象，不过是形式掩盖下的机械和被动，不足以作为一个独立的法律现象加以研究。③
支撑上述观点的理论基础是“公法人理论”。在域外一些法治发达国家和地区，地方政府跨域合作的法律事实若要成立，必须以地方政府具备独立公法人资格为前提。较为普遍的做法是对参与合作的地方政府进行法人拟制，“日本的独立行政法人、德国的公法人、美国的政府法人等”④，都是地方政府法人拟制的结果。它们的一个共同特点是，对地方政府的独立主体地位进行法律赋权，使其拥有合法的主体资格参与“跨域治理”⑤进程。但是在中国语境下，对这一问题的追问不仅要考虑公法人理论中的“意志”与“责任”⑥因素，还必须考量地方政府的职权。只有在拥有独立自主权限的情况下，地方政府的意志才得以表达，责任才有所依托。但一些研究认为，地方政府是地方行政实体，但“更偏重于中央政府的执行体，或者说是中央政府在地方的代理人和执行体”。⑦依据这种角色定位，地方政府之间不可能有独立且自主的横向联系，自然也无必要讨论其合宪性问题。
诚然，由于我国长期缺乏关于中央与地方关系的系统化安排，且中央政府一直享有较高程度的政治权威，因而很容易造成中央政府高度集权、地方政府严格依据中央指令行事的感观印象。但是，中央集权和地方分权并非绝对对立的二元概念，它们其实是“位于衡量同一时间下某些国家集权与分权的程度之连续光谱的两端，所以只有程度的差别”。⑧地方政府在“立法权、执行权、人事权、财政权、组织权”⑨等事关地方治理能力的权限上均具有相当程度的决策权力。《立法法》修订后，地方政府的自主性得到进一步彰显。⑩这些决策权力也直接体现在地方政府因跨域治理需求而展开的横向合作之中。所以地方政府跨域合作的发生属于客观事实，对其进行合宪性补正是缓解客观现实与制度滞后之间紧张关系的必然要求。
（二）消极补正说
消极补正说承认这样一种观点：作为一种新兴的政府权力运作模式主张，合宪性是地方政府跨域合作制度演绎的基本前提。但是，他们并不认为需要通过专门的技术手段对其合宪性进行补正，即使是在地方政府跨域合作缺乏明确法律依据的情况下。在其看来，虽然宪法文本中没有明确的地方政府跨域合作条款，但同样也没有禁止性的规定，“实际上暗示或间接授予了缔结权”。［11］
消极补正说的逻辑路径展开主要分为两步。通过分析宪法文本，证明地方政府拥有独立自主的权限；基于地方政府拥有自主权限的客观现实，得出地方政府可以无须宪法或法律明确授权而开展跨域合作的结论。不得不说，这种逻辑链条满含风险。
首先，“依法律行政”仍然是现代法治国家最基本的成立要素，“（法治）意味着作为专制权力对立面的正式的法的绝对优势地位或优越”。［12］其次，当我们更为细致地查看其形式逻辑时就会发现，它的前提性命题，“地方政府具有跨域合作的自主权限”，是否能够成立也显得岌岌可危。尽管地方政府的自主权限得以在现有法律制度框架内获得支持，但这并不意味着地方政府可以自主地“横向”联系。一个必须明确的事实是：宪法对地方政府权限的设置是以“土地管辖权”为前提和基础的，相关规定仅能表明地方政府拥有独立自主地处理辖区内地方事务的权限，这是以土地管辖权为基础进行权力配置的基本要求和必然结果。对于那些超出土地管辖权的权力行为，宪法并没有作出任何明确的规定，“暗示”一说更无从成立。
（三）积极补正说
和消极补正说类似，积极补正说也注意到地方政府跨域合作于法无据的局面影响了其制度演绎的进程。但是积极补正说并不认为凭借“暗示”的逻辑想象就可以完成这一工作。相反，它们主张采用更为积极的技术手段，主要包括宪法修改和宪法解释。
支持宪法修改的研究认为，由于现行宪法并没有关涉地方政府跨域合作的条款安排，因此在实践中，地方政府跨域合作越是发展，其所面临的“违宪（法）性法律风险”就越是增加。所以需要以宪法修改的形式在宪法文本中增加原则性的“协定条款”，“具体内容由其他宪法性文件、法律或者行政法规以实施细则的形式进一步细化”。［13］
主张宪法解释的研究认为，“通过（宪法）解释来挖掘宪法和法律文本的制度资源，能够以更低廉的成本解决我们所面临的挑战”。［14］同时，现实世界变动不居，议会立法和委任立法的主观局限性“永远都跟不上这种速度”。［15］立法者“不可能注意到生活的方方面面，并彻底地、无遗漏地予以调整”，［16］所以，宪法修改只能满足地方政府跨域合作一时的合宪性需求，只有运用宪法解释，在现有宪法和宪法性法律中找到依据，才能从根本上解决其合宪性问题。
（四）现有回应反思
通过梳理，我们可以初步得出以下结论。首先，在是否需要对地方政府跨域合作进行合宪性补正这一问题上，虽然仍有争议，但是主流研究普遍倾向于肯定的回答。地方政府跨域合作的范围和程度可能会有变化，但这并不妨碍对它已经确切发生的事实认定。其次，尽管不同的研究基于各自的逻辑推演和事实考量，分别主张或是宪法解释或是宪法修改的技术手段，但均未能触及地方政府跨域合作合宪性补正的核心。它们所争议的问题只是宪法解释与宪法修改理论之争在地方政府跨域合作合宪性补正上问题上的机械映射，并未与其发生有机联系。更为重要的是，对这一问题的讨论，现有研究的着力点其实是合法性问题，对于地方政府跨域合作的正当性问题关注不足。
需要考量的核心问题是，地方政府跨域合作的合宪性是否可以仅仅沿着合法性的路径而得以证成？深入探讨这一问题，势必牵涉到另一个更为宏大且更为根本的论题：宪法如何变迁？自改革开放以来，中国宪法身处于急剧变迁的社会浪潮之中，需要“呼应社会变化的各种要素”，因而宪法始终面临着如何“规训和回应社会环境的转型与变化”这一根本性问题。［17］为了在宪法变迁和维护制定法权威之间寻求最大公约数，传统理论特别强调按照逻辑推演的一般性原理从法律内部“建构法律秩序”，［18］不遗余力地通过“概念提炼”、“体系建构”［19］等方式确保法的规范效力，强调实证法作为规范体系的重要性。诚然，由于“经验理论”和“实践目的的任务”之间存在着不可调和的纠缠混乱，在很大程度上我们可以说法学的核心任务就是“解释”和“构造体系”，［20］进而将新兴的社会现象纳入法律的合法性链条之中。传统理论强调对法律概念的解释和法律体系的建构的确可以维护法律系统的封闭性和完整性，确保法律拥有足够的“纪律”和“根本”［21］来彰显自身品性并由此对抗来自其他领域的冲击。
但是，法学研究不仅要解决合法性的问题，更要回应“正当性”，［22］也就是实质法治的问题。原因在于，任何一种法律制度的设计与安排，都根基于特定的物质生活条件。在物质生活条件没有发生根本性变化时，通过法律解释、法律修改等技术性手段补足新兴事物的合法性，确实可以有效地缓解制度变迁压力。但当物质生活条件发生根本性转变时，在合法性补正之外，我们必须更为深层次地挖掘新兴事物的正当性。唯有如此，才能在彰显理论关怀的同时又不至于脱离宪政的整体框架。地方政府跨域合作的合宪性问题，恰恰属于这类情况。地方政府跨域合作已经形塑出了一种完全不同的权力运作模式，因此在合法性之外，必须明确其正当性。［23］
三、正当性缺失及其证成的必要
作为一种新型的政府权力运作模式主张，地方政府跨域合作无法被现有国家结构形式安排所接纳，并由此在文本制度安排和实践权力运作之间形成了制度张力。这是必须回应其“正当性”的原因所在。
（一）国家结构形式的被动
我国现有国家结构形式，在维度上表现为“垂直”，在逻辑上表现为“支配”。这与当前地方政府跨域合作对权力配置和权力运作的需求并不相容。
1.维度的被动。国家结构形式是“政治权力配置”经宪法规范确认后，在宪政制度安排中的具体体现。以土地管辖权为标尺，政治权力配置关系包括中央与地方、地方与地方两种情况。因此国家结构形式的维度应当是复合型，中央与地方之间的权力配置是当然之义，地方与地方之间的权力配置同样是必要组成。
但是，在国内理论研究虽然承认国家结构形式的实质是“配置国家权力行使权”，但强调这种配置仅限于“整体与局部”、“中央与地方”之间的权力配置。［24］至于地方与地方之间的权力配置，并未得到应有的理论关怀。实践中，现行宪法对国家结构形式安排同样是单向且垂直的。在设计国家权力分配秩序时，现行宪法强调的是“中央和地方的国家机构职权的划分”。在宪法文本中，找不到关于地方政府关系的直接规定。
进一步考察《地方组织法》，以“职权”为关键词进行检索，共有17处规定；以“本行政区”为关键词检索，同样是17处规定。关涉地方人大和地方政府职权的关键条款都有“本行政区域内”的前提条件限制。如此明确的限制是否意味着《地方组织法》在立法本意上就没有考虑地方政府之间的权力配置关系？事实上，作为宪法国家结构一章的展开，《地方组织法》不可能在宪法没有明确说明地方政府关系的情况下自主对其加以规范，这是遵从立法位阶秩序的必然结果。但也在事实上拒绝了地方政府跨域合作在现行宪政框架内进行制度演绎的可能。
2.逻辑的被动。从动态的角度来看，地方政府跨域合作的逻辑规定着政府间权力运作的关系。就我国目前的制度安排和政治实践来说，政府间权力运作关系在性质上带有明显的支配特征。这和地方政府跨域合作所要求并体现出来的平等、合作等要素无法相容。
当然，用支配性来概括我国国家结构形式的逻辑难逃偏颇之嫌。事实上，我国国家结构形式从制度设计到实际运行，始终在集权与分权之间摇摆不定。从形式上的观察来看，国家结构形式既不是集权设计，也不是分权设计，而是一种“过度集权”和“过度分权”的矛盾复合体。［25］
但是，诚如恩格斯所言，国家的本质就是集权。如果对国家结构形式的实际运行进行更为深入的分析就可以发现，集权仍然是我国国家结构形式最为根本的特征。首先，虽然《地方组织法》强调地方人民代表大会是地方的权力机关，但由地方各级政府在事实上扮演了“类权力机关”的角色。所导致的结果是，《地方组织法》在制度上的分权设计被制度运作实践消解。其次，考虑到中国共产党对全国进行政治领导、思想领导和组织领导的客观环境，从中央到地方，所有的国家机构内都设有中国共产党的组织。这些党的组织按照“下级服从上级，全党服从中央”的逻辑运作，与之相对应的国家机构在运作逻辑上势必会受其影响。更为重要的是，虽然中央与地方关系在时间轴线上表现出或集权或分权的波动特征，但是主导这种变化的始终是中央政府。中央政府可以根据国家治理需要采取中央高度集权的体制安排，也可以在巩固中央统一领导的前提下，给地方更多的独立性。因此变化的是中央与地方关系的形式，不变的是中央政府支配中央与地方关系变化的实质。
集权式的国家结构形式安排必然会产生支配式的逻辑展开权力运作，因此命令和服从是当前国家结构形式的标签。但是，地方政府跨域合作恰恰体现为一种平等的权力运作关系。或者说，地方政府跨域合作天然地排斥支配式的权力运作逻辑。这是因为，地方政府的权力运作以土地管辖权为基础，而土地管辖权同时也构成了地方政府权力运作的空间界限。在土地管辖权的范围之外，地方政府权力运作的支配性也就自然失去了正当性基础。
（二）制度演绎困局
地方政府跨域合作作为一种新的“生活形式”，对新的“法律形式”有着客观需求。［26］即使在现有法律制度没有对其进行正式确认的情况下，它仍然自发演绎，进行非正式的制度创新。自地方政府跨域合作发端以来，先后采用过跨区域协调组织、行政协议和立法协作三种主要合作模式。［27］最为直观的感受是，地方政府跨域合作在形式上趋于正式，在内容上逐步拓展，在程度上渐次深入。存在的问题是，上述制度演绎，是否真正有效回应了跨域治理的制度需求？
无论是跨区域协调组织，还是行政协议或立法协作，其运行目标的消极目标是尽可能缓解或消除地方政府之间的横向区域冲突，积极目标是尽可能促进地方政府就跨域议题展开横向区域合作。按照“目标——效用”的分析框架，评判其与跨域治理制度需求的契合度，关键就是看其否实现或有助于实现其预期目标。
现有研究显示，现存的松散型、低层次的区域协调组织受法律、组织和权力等因素影响，存在明显的发展瓶颈。［28］行政协议的情况与此类似，或多或少地存在履行问题。［29］立法协作曾经在一段时间内引起理论界与实务界的广泛关注。［30］如2006年，东北三省政府签署《东北三省政府立法协作框架协议》，率先展开立法协作实践。但梳理东北三省政府法制办年度工作报告可以发现：自2009年以后，再无立法协作的表述。
区域协调组织、行政协议和立法协作为何会在实践中失效，以至难以回应跨域治理的制度需求？法律支撑不足，也即合法性瑕疵，是多数理论研究的共同指向。我国的区域协调组织属于政策产物，“无法明确区域协调组织的法律属性，使得区域协调组织的法律地位、职权范围和运行机制等均处于不确定状态。”［31］行政协议从表现形式上看，“类似于一种新的法律形式”，但是“条文具有较强的宣誓性，缺乏严谨的权利义务逻辑结构，缺乏执法机构，它们很可能被异化为一个宣言或者空壳化的行政协定”。［32］立法协作以“立法信息交流和互鉴”为基础，但是“我国宪法、地方组织法、立法法没有规定地方之间可以联合制定法规、规章”。［33］
基于存在合法性瑕疵的理论立场，一些研究认为，应当制定“区域合作保障法”或“地方政府合作法”补足合法性；［34］或者以“中央参与”的形式为地方政府间的区域合作进行合法性背书，或者在立法法中增设“立法协作条款”。［35］这些主张固然无可厚非，但是其合法性瑕疵只是问题的外在表现，真正的症结还是正当性问题。地方政府为推进跨域合作，实现跨域治理所作出的上述制度创新，无不与府际关系相联，关系到国家结构形式的重大变革。因此，即使要沿着合法性的路径进行补正，也必须首先证成国家结构形式变迁的正当性。
四、正当性的证成
但是与合法性不同，正当性更多地强调制度的合理性与可接受性，关涉到制度形成、运行与调整中的价值判断。［36］对地方政府跨域合作正当性的考察，关键在于其生成逻辑、运作模式和价值形塑。
（一）生成逻辑的正当性
如前所述，平等与合作是地方政府跨域合作的主要特征，尽管这些特征与“权力制约权力”的形式法治要求好像存有冲突，但它却是自由法治国向社会法治国转型的必然结果。
18世纪以来，生产方式和经济模式的重大变革瓦解了专制主义的社会基础。出于对专制主义的否定与反思，天赋人权、权力分立等学说备受推崇。启蒙思想家们极力普及这样一个观点：个人享有一种与国家主权相抗衡的、不可让渡且不可侵犯的天赋权利。所有政治组织的目的都是为了保障个人所享有的这种天赋而不可剥夺的权利。为此，需要构建一种更注重实际、更为社会化的政府权力架构模式。区别于专制主义时期的权力高度集中，新的政府权力架构模式以权力分立作为其设立的基本准则。在政府内部的权力架构上，立法、行政和司法三权分立的经典模式被广泛承认。在政府外部权力架构上，对立与对抗成为中央与地方关系的基本定位。因为专制主义时期的教训表明，一个强大的中央政府势必会威胁个人自由。
同时，考虑到只要以个人自由为最基本的价值诉求，那么地方政府的民主与法治就不可避免地存在向“多数人暴政”异化的风险。这种风险无法消除，只能控制，而阻止“多数人暴政”的烽火“蔓延到其他各州（地方政府）”最好的方法就是确保地方政府之间存在充分的竞争。［37］由此可以看出，自由法治国对地方政府跨域合作有着天然的哲学偏见。
然而，伴随着政治、经济、文化和社会生活的高速发展与变迁，个体之间的依赖关系、经济利益连带关系和商业关系日渐加强。［38］随之而来的是公共需求的增长，而政府被要求承担组织并提供这些公共服务的责任。可以看到的一个明显变化是，“亚当·斯密无形的手已经被政府及其机构所确定的日益增多的‘公共利益’所取代”。［39］支撑自由法治国的社会契约、三权分立等理念在应对日益扩张的公共服务需求时显得捉襟见肘。更为重要的是，政治组织目的与个人自由之间的逻辑关联也受到挑战。此一时期的政治理论认为，国家作为政治组织的高级形态，其设立运行的目的是为了实现“由意志的基本逻辑所决定的最美好的生活”。［40］原本在“个人自由、权力与权力合作、权力与权利合作”之间存在的“三角不可能”被打破，政治组织的设计原则得以从对抗转向合作。地方政府跨域合作，正是因应这种公法思想转变的制度结果。
（二）运作模式的正当性
按照传统的政治观念，权力运作必须首先满足“可预期性”和“安定性”的基本要求。［41］这一要求在向地方治理领域涵摄时，其中介是土地管辖权。所以国家自其产生之日起，就必须思考如何“按地区”来划分国家管制下的人民。［42］这里所说的“按地区”，就是土地管辖权在国家治理权力中最为直接的运用。土地管辖权一方面构成了地方治理权限的正当性来源，同时也是其运作的空间界限。在空间界限的限制性约束下，地方治理权力运作因此获得了普遍的可预期性和安定性。而那些脱离或突破空间限制的权力运作，因其与可预期性和安定性的要求相悖，将会被施以违宪的不利评价。地方政府跨域合作恰恰属于此种情形。
毫无疑问，地方政府跨域合作突破了传统政治理论所设定的土地管辖权界限。地方政府的借助跨域合作的形式表达，使其权力运作的政治效果和法律效果都得以溢出行政区划，产生外部效力。这一现象的发生是必然的。伴随着社会结构的高速发展与变迁，公共事务具有越来越明显的“外溢性”。［43］以行政区为基本单元的治理模式需要向跨域治理模式转变，土地管辖权所设定的空间限制岌岌可危。
作为回应，功能主义的公法思想逐渐发生。在向地方治理领域涵摄时，功能主义强调在土地管辖权之外加入“功能结构取向”作为中介。如果说土地管辖权要求以行政区划来设定权力的区分和权力机关的功能配置，那么功能结构取向则强调以价值和目的作为权力运作模式设定的标准。也就是说，地方治理权力的运作模式应当“由在内部结构、组成方式、功能与决定程序等各方面均具备最佳条件的机关来担当作成”，从而实现“尽可能正确”之目的。［44］地方治理固然需要满足可预期性与安定性的要求，从而导出地方政府的权力运作必须恪守土地管辖权所设定的空间界限。然而，地方政府跨域合作也能根据灵活、效率等功能因素，导出其较之于单一行政区治理更能回应跨域公共事务，更能达成“尽可能正确”之境地的结论，从而证成其突破土地管辖权的正当性。
（三）价值形塑的正当性
能够积极而有效地回应跨域公共事务治理需求，是地方政府跨域合作最为直接的价值体现。现代社会，国家所承担的任务和责任日趋复杂，其不仅要提供最为基本的安全和秩序，还需要对社会需求做出有效回应。如此，才能彰显其作为“不可避免之恶”的正当性。在公共事务外溢化的时代背景之下，原本可以在单一行政区内完成的公共事务，如大气治理、河流整治等已经超越了单个地方政府的治理权限。由此产生的矛盾是，公共事务逸脱行政区划，而针对它的治理权限却受制于行政区划。
最为简单的做法莫过于直接调整行政区划，使行政区划的边界与公共事务的边界相一致，比如美国的“大都会区合并”，日本的“市町村合并”等。但是这种区域合并不但破坏了行政区划自身的独立价值体系，成本高昂，而且无法跟上公共事务外溢化的走向和速度。倘若循此而行，势必使行政区划陷入反复调整的怪圈而无法满足最基本的安定性要求。地方政府跨域合作在承认行政区划合理性的基础之上，以制度化模式的构建，打破跨域治理权限因空间而地域性分割的碎片化局面，因此展现出了旺盛的生命力。
地方政府跨域合作另一个更为重要的价值是避免地方政府事事仰仗中央，进而提升其治理能力。以中央政府为主体的高权跨域协调模式在应对跨域公共事务上，往往更有效率。但与之相伴的问题是，高权协调往往会导致地方政府能动性受损，不愿也不易发挥创新精神。［45］地方政府的“自我治理能力亦会因此而萎缩”。［46］同时，高权协调作用的发挥需要以中央政府具备实质性的协调权力为前提。也就是说，本来归属于地方政府的公共事务治理权限要向中央政府集中。如此，势必进一步减损地方政府自我治理的空间，显然与国家治理体系和治理能力现代化的要求不符。地方政府跨域合作强调以地方政府为主体推动跨域公共事务的治理，这无疑将有助于增强地方政府的责任意识，并且使其治理能力在实践中得到提升。这非但可以推动国家治理体系和治理能力现代化，而且有助于促进地方政府“从国家的统治中获得自由”。［47］
五、结语
在合法性之外，对地方政府跨域合作的正当性予以说明，无疑将有助于提升其合宪性形象。在合宪性得以证成的前提下，地方政府跨域合作的制度演绎有望更加契合时宜。然而，尽管我们可以从生成逻辑、运作模式和价值形塑等方面证明其正当性，但这种正当性不应当是、也不可能是绝对的。须知，一切抽象推演到极端都会变成荒谬或走向自己的反面。地方政府跨域合作的正当性既不是天然的，也不是没有限度的。只有将其置于特定的时代背景之下，并且要求其满足目标、程序和内容的明确性要求，其制度演绎才不至于失控。
注：
①参见叶必丰《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期；罗俊杰、易凌《区域协同立法博弈分析》，载《时代法学》2009年第2期；宋方青、朱志昊《论我国区域立法合作》，载《政治与法律》2009年第11期。
②参见何渊《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，载《现代法学》2016年第1期；张彪《地方政府跨域合作的合宪性问题与制度进路》，载《南京社会科学》2016年第8期。
③参见周叶中、曹阳昭《我国区域法制建设简论》，载《当代法学》2012年第2期。
④参见李柏论《跨域公共事务的管理逻辑：治理演化的类型分析》，载《文官制度季刊》第二卷第四期，民国99年10月。
⑤林水波、李长晏：《跨域治理》，五南图书出版公司2005年版，第3页。
⑥李昕：《公法人概念缘起的法哲学思考》，载《哲学动态》2008年第12期。
⑦袁明圣：《宪法架构下的地方政府》，载《行政法学研究》2011年第1期。
⑧Robert J. Bennett,Decentralization Local Government,and Markets:toward a Post-Welfare Agenda,Oxford:Clarendon Press,1990,p.30.
⑨黄锦堂：《地方自治法治化问题之研究》，月旦出版社股份有限公司1995年版，第172页。
⑩参见易有禄《设区市立法权的权限解析》，载《政法论丛》2016年第2期。
［11］参见何渊《论行政协议》，载《行政法学研究》2006年第3期。
［12］A.V.Dicey,Intruduction to the Study of the Law of the Constitution,London:Macmillan Education Ltd.,10th ed.,1959,p.34.
［13］参见何渊《论我国区域法律治理的合宪（法）性控制及宪法修改——兼与叶必丰教授商榷》，载《南京社会科学》2015年第5期。
［14］叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。
［15］Richard B. Stewart, The Reformation of American Administrative Law, 8 Harvard Law Review 1684-1685(1975).
［16］张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第130页。
［17］参见李忠夏《宪法教义学反思：一个社会系统理论的视角》，载《法学研究》2015年第6期。
［18］P.Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, 1. Aufl., 2005, S.23.
［19］张翔：《宪法教义学初阶》，载《中外法学》2013年第5期。
［20］拉德布鲁赫：《法学导论》，米健等译，中国大百科全书出版社1997年版，第173页。
［21］张翔：《宪法教义学初阶》，载《中外法学》2013年第5期。
［22］参见沈岿《因开放、反思而合法——探索中国公法变迁的规范性基础》，载《中国社会科学》2004年第4期；王锡锌《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》，载《清华法学》2009年第2期。
［23］参见朱未易《对中国地方纵横向关系法治化的研究》，载《政治与法律》2016年第11期。
［24］参见童之伟《国家结构形式实质的广域探讨》，载《现代法学》1994年第6期。
［25］周刚志：《“过度分权”与“过度集权”：中国国家结构形式的“制度悖论”及其宪法释义》，载《交大法学》2014年第4期。
［26］参见【奥】欧根·埃利希《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第472页。
［27］参见简博秀《没有治理的政府：新区域主义与长江三角洲城市区域的治理模式》，载《公共行政学报》第二十七期。
［28］参见张彪《区域冲突的法制化治理》，载《学习与实践》2015年第3期。
［29］参见叶必丰《区域合作协议的法律效力》，载《法学家》2014年第6期。
［30］参见孟庆瑜《论京津冀环境治理的协同立法保障机制》，载《政法论丛》2016年第1期。
［31］张彪：《促进区域协调发展保障机制研究》，中国民主法制出版社2014年版，第157页。
［32］于立深：《区域协调发展的契约治理模式》，载《浙江学刊》2006年第5期。
［33］王腊生：《地方立法协作重大问题探讨》，载《法治论丛》2008年第3期。
［34］参见周叶中、张彪《促进我国区域协调组织健康发展的法律保障机制研究》，载《学习与实践》2012年第4期。
［35］参见何渊《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，载《现代法学》2016年第1期。
［36］参见【德】哈贝马斯《在事实与规范之间——关于法律与民主法治国的商谈理论》，童世骏译，上海三联书店2003年版，第533页及以下。
［37］参见【美】汉密尔顿、杰伊、麦迪逊《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第45—51页。
［38］【法】狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第48页。
［39］【美】伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第205页。
［40］参见【英】鲍桑葵《关于国家的哲学理论》，汪淑钧译，商务印书馆1995年版，第188—192页。
［41］参见【奥】凯尔森《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第209—214页。
［42］恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1954年版，第163页。
［43］李长晏：《全球化治理：地方政府跨区域合作分析》，载《研考双月刊》28卷5期。
［44］许宗力：《法与国家权力》，台湾月旦出版股份有限公司1995年版，第139页。
［45］李柏论：《跨域公共事务的管理逻辑》，载《文官制度季刊》2010年第10期。
［46］张彪：《地方政府跨域合作的合宪性证成及其限度》，载《湖北社会科学》2016年第10期。
［47］【日】礒崎初仁、金井利之、伊藤正次：《日本地方自治》，张青松译，社会科学文献出版社2010年版，第6页。
〔责任编辑：未 易〕
From Legality to Legitimacy： The Constitutionality
Interpretation of Cross-Domain Cooperation of Local Government
Zhang Biao
Abstract: The cross-domain cooperation of local government faces the cross-examination of constitutionality. To a certain extent，the constitutionality can be complemented through constitutional interpretation or constitutional amendment along the path of legality. However, as a new pattern proposition of government power operation, the pattern of power allocation based on land jurisdiction has been broken by the cross-domain cooperation of local government, and there is a fundamental conflict with the existing state structure arrangement. Therefore, legality needs to be further justified in response to legitimacy. The argument that the cross-domain cooperation of local government threatened the stability of the constitutional framework is too logical. Under the background of the transition from the free legal nation to the social legal nation, the generation logic, mode of operation and value shaping of the cross-domain cooperation of local government can find the basis of legitimacy.
Key words: the cross-domain cooperation of local government; national structure form; legality; legitimacy
苏公网安备 32010202010947号
