情景认知视角下政府与社会资本（PPP）合作机制研究

摘  要  PPP模式能够有效地提升公共服务供给效率，然而近年来中国越来越多的PPP项目出现了项目取消、政府回购或陷入困境等失败案例，主要原因在于政府与社会资本的合作缺乏对较大时间尺度下的情景认知，合作机制的设计缺乏对PPP运作过程中众多风险因素引发的情景变化的把握。本文通过对PPP相关文献的梳理以及PPP运作过程中情景复杂性的分析，提出将情景建模引入政府与社会资本合作机制研究。在此基础上，本文分别从风险分析、PPP合作行为演化、PPP合作机制的鲁棒性以及多阶段递进式治理体系等方面对未来PPP合作机制研究提出具体研究思路和展望，旨在为完善我国政府与社会资本之间的合作机制提供借鉴。

关键词  公共服务供给；风险；情景认知；政府与社会资本合作

中图分类号  F812.2    文献标识码  A    文章编号  1001-8263(2017)11-0076-08

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2017.11.011

作者简介  丁翔，南京大学政府管理学院讲师、博士后  南京 210023

一、引言

PPP（Public-Private Partnership）是公共部门（政府）和私人部门（社会资本）为确保公共基础设施的融资、建设、运营与维护而进行的一种合作模式，其本质是政府与社会资本之间通过契约关系实现双方的优势来共同承担项目风险并分享收益，以达成社会总体目标和私营个体利益间的最优均衡。PPP模式因能有效地解决政府财政问题、提高基础设施供给效率而在各国得到广泛应用①。随着“一带一路”倡议的实施以及新型城镇化建设的加速，中国以PPP模式运作的公共基础设施项目正迎来面临史无前例的建设高峰。然而，PPP项目在繁荣发展的同时同样面临一些问题②。

PPP项目，特别是隧道桥梁、轨道交通等大型公共基础设施PPP项目，具有建设规模大、投资额度高、资金回收周期长、参与主体众多、契约关系复杂等复杂性特征③，在运作过程中存在需求风险、政府信用风险、汇率风险、不可抗拒风险等风险，由这些风险引发的PPP项目收益存在明显的不确定性特征④；并且受限于PPP项目本身的公共产品属性，项目运营期的收费定价很难保证社会资本回收投资成本以及获取合理回报⑤⑥。由于中国PPP模式尚处于学术探讨和实践摸索阶段，在契约不完全、市场机制不完全、政府监管失效等现实情况下⑦，无论是政府，还是社会资本，在应对上述风险时都将可能面临风险超出其承载能力的情况，从而引发政府与社会资本的合作破裂，导致PPP项目失败，如表1所示。

表1 PPP项目政府与社会资本合作失败案例

世界银行近期统计数据⑧显示，中国所处的东亚及太平洋地区因取消或陷入困境（Cancelled or Distressed）的PPP项目占到总投资额的10.51%。通过对部分取消或陷入困境的PPP项目进行案例分析，可以发现PPP项目存在政府回购、特许经营协议提前中止等失败类型，风险分担、收益共享与责权利划分等PPP合作机制没有充分地保障PPP模式的可持续性，政府与社会资本之间的合作关系缺乏稳定性。原因在于，政府与社会资本双方建立合作之初没有充分意识到PPP项目全生命期内可能存在的风险，并且在风险产生后双方又缺乏有效的沟通、协调与解决机制。这反映了政府与社会资本的合作行为对PPP项目全生命期内由不同风险所引发的不确定情景具有强烈的依赖性。

此外，作为具有自主决策的适应性智能主体，政府与社会资本形成PPP项目合作关系是内在需求（目标、偏好等）与外部情景（市场环境、政策条件等）双向激励、主体间行为交互机制（包括信息交互、风险分配等）等多种因素共同影响的结果。环境风险的变化与主体行为的演化所引发的情景演变必然会影响PPP合作机制的运行，因此，PPP模式的有效运行需要建立在对情景认知的基础上。情景认知不足容易导致政府在PPP项目运作过程中缺乏风险意识，并过于乐观地认为可以将风险损失转嫁于社会资本，一旦风险损失过大，就可能引发社会资本放弃经营权乃至项目终止，如鸟巢案例。情景认知不足不仅会削弱消费者剩余、损害公众利益，而且会降低社会资本对于公共事业的投资意愿，不利于PPP模式的可持续推广和发展。本文首先对PPP领域的相关研究进行了综述，指出PPP研究的难点在于把握较大时间尺度下情景变化，即情景认知，进而对PPP模式的复杂性机理进行分析，相应建立基于计算实验的情景建模作为迎接复杂性挑战的途径，对基于情景建模的PPP合作机制研究进行展望并提出了实现框架。

二、研究综述

1.PPP项目风险研究

目前国内外学者关于PPP项目风险的研究主要集中在风险识别与风险分担机制设计等方面。近年来，对于PPP项目风险研究已经开始从定性分析向定量分析发展，即从PPP项目的整个运作过程出发，充分考虑各种变量影响因素，把风险评价与项目评估相联系，尽可能构建一个完整的风险全过程分析模型，从而将风险识别、风险评价和风险分担等纳入整个PPP运作模式中⑨⑩。

风险识别是目前PPP项目风险研究的主要焦点。Choi等（2010）将基础设施领域PPP项目中出现的风险大致归为三大类：商业风险、财务风险和政治风险，另外还有技术、环境和不可抗力等其他风险［11］。Rebeiz（2012）通过对发展中国家热电厂PPP项目的案例研究，总结了建筑公司经常面临的关键风险因素［12］。Yuan等（2012）通过问卷调查构建了共包含5类48个指标的PPP项目绩效指标体系［13］。Valipour等（2014）运用ANP方法对马来西亚PPP项目的风险分配准则和PPP应用障碍进行了分析［14］。Sarvari等（2014）通过专家调查识别了马来西亚PPP项目存在的关键风险，从系统风险和非系统风险两个方面分别进行了梳理［15］。

针对PPP项目的风险分担研究主要集中在风险分担的原则、机制、决策方法和分配方式等方面，且倾向于通过定量化的数学模型为其提供定量依据。Medda（2007）构建了公私双方的最终要约仲裁博弈模型，分析了交通PPP项目风险［16］。Li等（2009）讨论了PPP项目风险在公私部门之间分配的一般原则，并比较了保险理论、博弈论、专家系统以及贝叶斯方法，认为贝叶斯方法是最合适的动态分配风险的方法［17］。何寿奎（2012）使用综合评价方法，给出了公私双方的风险分摊系数和收益分配比例［18］。尹航等（2015）构建了一套适用于PPP项目的风险分担方案选择指标评审体系，设计了一种基于GASA和粗糙集理论的风陰分担方案选择方法，选取适度值最高者为最优方案［19］。何涛和赵国杰（2011）基于随机合作博弈模型，在考虑了项目参与方风险偏好的基础上，构建了允许风险转移的最优合作风险分担模型［20］。吴孝灵等（2016）基于演化博弈方法考虑项目公司和贷方的参与约束建立了一个风险收益分配模型，提出了项目风险分配与控制的相关对策［21］。

2.PPP合作机制研究

政府与社会资本合作的前提是项目投融资模式的确立［22］，因而资本结构被众多学者认为是PPP项目合作机制的核心。针对资本结构的研究主要集中在资本结构分析与选择、影响要素等方面。Marco等（2012）从债务、权益等多财务指标分析了PPP项目资本结构选择［23］。Zhang等（2016）从建造和财务风险视角分析项目资本结构，认为政府与社会资本以运营利润分红为目的往往更有利于项目实施［24］。在PPP/BOT项目资本结构选择的影响因素方面，值得关注的是，Vaaler（2008）对1995-2004年间亚洲国家公布的238个项目融资公司样本进行了资本结构选择影响因素的研究［25］。在此基础上，胡一石等（2015）运用实证调查方法对盈利能力、偿债能力等18个影响要素进行了识别与排序，指出财务风险和财务弹性是影响PPP资本结构构成的核心指标［26］。此外，盛和太（2013）提出了“评估影响因素-确定股权结构-确定债务水平-调整优化股权结构-调整优化债务水平”的PPP资本结构选择框架［27］。

同时，由于PPP项目利益相关主体众多，每个相关者对于项目表达的需求和期望往往相互冲突，因此，控制权配置也是PPP合作机制的重要研究内容，目前这部分研究主要基于政府的视角研究政府的角色定位、权力义务和社会责任等方面［28］。Hahn等（2011）运用案例分析的方法指出PPP项目失败案例的主要原因在于政府角色定位模糊［29］，不同于一般学者认为的PPP项目实现了比传统建设模式更高效益的观点。Hare（2013）、Iossa和Martimort（2012）等学者指出，政府应重视PPP模式带来的负面影响，Hare（2013）还基于此总结了政府发起PPP模式的标准［30］［31］。

激励约束与协同机制设计是学者们关注的另一重要方面，如Asgari等（2014）基于委托代理视角与博弈模型对政府救助PPP项目的力度以及影响因素进行了分析，探讨政府事后对项目投资者的补贴机制，并研究了政府应该给予投资者转移支付的范围［32］。而刘博、孙付华（2016）、Villani等（2017）、Reeves（2015）运用项目区分理论、新公共管理理论等多学科理论系统性分析了PPP模式的经济特性与合作形成机制，指出了公私合作的双赢机制、收益公平分配机制、最优监督机制等是PPP项目运行的重要保障［33］［34］［35］。

3.现有研究评述

综上所述，国内外对PPP项目政府与社会资本合作机制的研究从不同方向做了不少工作，取得了一些研究成果，但整体仍处于探索阶段。虽然有一些文献注意到PPP项目的风险因素，但较少从情景风险认知角度对PPP合作机制进行深入剖析。考虑到基础设施PPP项目的不可逆、投资规模大、建设周期长等复杂性特征，项目在运作过程中面临深度的不确定性与风险问题，政府与社会资本的合作机制及其治理问题需要针对当前日趋复杂的情景进行拓展研究。具体而言，主要在以下几个方面需要更为深入的研究。

（1）目前针对PPP合作机制的研究已经取得了一系列开拓性的成果，但针对PPP项目中政府与社会资本合作行为的微观行为机理、中观行为交互乃至于宏观行为演化等缺乏深入的理论探讨。PPP项目的运作具有其自身特点和系统复杂性特征，如参与主体之间存在多种交互关系以及所处环境动态变化等，在研究过程中应予以关注。

（2）当前关于PPP项目风险的研究，多集中于对风险因素的识别，未能深入挖掘风险因素与PPP合作行为的相互关联与影响，更缺乏在较大时间尺度下研究厘清风险因子与PPP合作行为的耦合机制。

（3）已有针对PPP合作机制的理论研究往往对管理实践的指导能力有限，造成这一现象的原因很多，其中非常重要的一点是目前对于PPP模式的研究多采用结构化的数理分析方法及根据案例与经验进行推断，而对于PPP在较大时间尺度下的复杂情景描述以及主体心智对PPP合作机制的影响等重要的非结构化问题普遍缺乏新的研究手段和方法，因此需要综合集成多种研究方法，在所建立的理论模型中考虑PPP合作机制所依赖的复杂情景中的非结构化因素的影响。

三、PPP模式下政府与社会资本合作的情景认知

PPP模式下政府与社会资本在形成合作关系中将受到多方面因素的综合影响，包括主体属性（如目标、偏好、动机等）、交互机制（如信息交互、风险分担、收益分担等）、市场环境和政策条件，特别是基础设施项目长生命期内来自社会-经济-工程复合系统内外部风险引发的情景变化等，因此，PPP模式下政府与社会资本之间的合作不能用简单的“合作博弈”“损失规避”“风险偏好”等理论加以解释，而需要基于复杂系统的视野，深入挖掘影响PPP合作机制的情景因素，识别不同参与主体的行为属性，理清相关主体之间的关联关系，进而形成对PPP合作机制的情景认知。基于此，运用复杂系统理论对政府与社会资本合作机制进行情景分析，在微观主体行为分析与宏观项目环境风险分析的基础上，实现对较大时间尺度下政府与社会资本合作整体涌现情景的把握。

系统理论认为，情景的复杂性源于系统自身的复杂性。投资规模巨大、参建单位众多、运作周期长、技术要求高、建设环境复杂等基础设施PPP项目本身的系统复杂性，导致政府与社会资本的合作呈现出情景复杂性特征，其情景复杂性主要表现在以下四个方面。

1.环境开放性引发的情景复杂性。基础设施PPP项目的运作涉及自然、经济、社会、文化、政策法规、技术等多方面因素，是开放的环境体系，环境体系中各因素在长时间尺度下会产生多种形态的变化，并且不同环境因素之间也存在不同层次上的交互影响，当不同环境因素随系统演化而不断变化时，就会引发PPP合作环境的动态不确定性，从而使得PPP模式运作过程需面对复杂的“涌现”情景。

2.主体多元性引发的情景复杂性。作为以公共服务供给为目的的PPP模式，政府与社会资本合作的形成与确定是由政府主体、投资主体、融资主体、建设主体、运营主体、社会公众、专家群体等多方主体联合行动的结果。主体的多元化必然伴随利益目标的多元化，直接导致PPP模式运作过程中主体利益冲突，特别是政府与社会资本的价值取向与价值追求存在较大差异。另外，PPP项目中参与主体越多，主体在目标、能力、偏好等方面的异质性越大，参与主体之间的整合与协调难度越大，引发PPP模式运作情景充满深度不确定性。

3.要素关联性引发的情景复杂性。PPP模式运作过程中，项目参与主体之间、参与主体与外部环境（政策、技术、社会、文化等）之间，外部环境与建设模式、生产方式（例如政策环境影响PPP融资模式，技术环境影响项目建设工艺）等要素之间都存在密切关联，并形成一定的层次或网络结构，这些要素之间的关联方式与因果联系具有交互性的内在机理，对PPP模式的运作带来了挑战。这些要素间的关联作用往往具有非线性传播的特征，使得因果关系不能直接显现，从而使PPP模式运作中的部分问题失去了可预测性。往往由于某种弱小因素产生的影响，会因为要素关联的复杂性被扩散、放大，从局部问题变成全局问题，从微创变成重大决策失误。

4.多阶段交互性引发的情景复杂性。政府与社会资本的合作在PPP项目全生命期内具有多阶段演化特征。当项目实施过程中项目的唯一性被打破，通货膨胀、社会资本母公司的经营亏损、地方政策法规环境的变化等风险出现时，政府与社会资本在PPP项目前期关于股权、债券等资本结构以及风险分配的划分，将直接影响双方的后续合作状态。同样地，项目建设期间的成本、质量等因素也会影响PPP项目运营期间的定价策略与维护成本调整，进而再次影响公私双方的合作意愿与状态［36］。由此可见，政府与社会资本的合作在PPP模式运作全生命期内存在的多阶段紧密关联特征，使得关于政府与社会资本合作机制的研究必须关注不同阶段交互特征引发的情景复杂性。

综上所述，PPP模式下政府与社会资本合作的情景复杂性要求我们借鉴、吸收、集成、融合不同学科的理论、工具与技术，特别是综合自然科学、社会科学和人文科学的知识和方法，在已有研究的基础上，形成新的方法论与方法。

四、情景认知视角下PPP合作机制研究的新方法：情景建模

情景建模是以社会现象或问题的实际情景为研究对象，在构造主体行为及其关联的情节（情）以及问题所依托的环境背景（景）基础上，运用计算机构建与现实情景对应的“概念情景”［37］，并在此基础上分析各种管理现象、行为与演化规律的一种科学研究方法。情景建模方法能够综合考虑并细致刻画PPP合作机制中主体的自组织性、适应性、行为偏好以及主体之间的交互关联机制，在一定程度上解决现实问题中非结构化因素难以建模以及多主体多阶段动态博弈过程难于描述等问题，通过对实际情景抽象加工来获取主体特征、主体行为、主体交互规则、关联关系、环境特征，形成可用于在计算机上进行实验和分析的概念情景。

本文主要阐述如何将PPP模式下政府与社会资本合作“实际情景”抽象至“概念情景”。考虑到主体的适应性，政府与社会主体合作行为的涌现性与演化性，“自上而下”与“自下而上”相结合是情景建模重要的研究思路，如图1所示。该思路具体化为两个阶段：“自上而下”情景分析和“自下而上”情景构建。首先采用先总体后模块的自上而下的研究思路，通过实践调研、数据收集与描述性统计方法，对PPP模式下政府与社会资本合作的“实际情景”进行抽象，在此基础上提取和识别情景概念模型中的非结构化因素，例如政策环境（政策法律约束、社会责任、制度效率等）、主体行为（风险态度、关系偏好等）。而对于“概念情景”的刻画与构建，则采用先模块后整体的自下而上的建模思路，在实现概念模型的非结构化因素刻画、主体行为决策建模、多主体交互机制建模等基础上，进一步建立单元个体微观机理与系统宏观规律之间的有机关联，最终表现PPP模式下政府与社会资本合作的情景结构、主体之间结构化关系的结构化情景模型。

针对PPP模式下政府与社会资本合作的情景复杂性特征，情景建模可成为研究该问题的有效方法和工具，但研究必须遵循实践、理论、再实践的螺旋演进过程，特别要重视实践案例的积累。PPP实践案例不仅是政府与社会资本合作机制存在问题的具体化和表现，同时还为情景建模提供了主体属性、环境属性、主体交互规则等信息，为情景模型的实现提供了主体参数、主体交互参数等数据信息。基于情景建模的政府与社会资本合作机制的研究就是在理论指导与实践指导紧密结合的情况下，充分发挥多学科理论与方法的优势，有效弥补传统PPP研究中缺乏情景依赖性认知的不足之处。

图1  情景认知视角下政府与社会资本合作机制的建模思路

五、基于情景建模的政府与社会资本合作机制研究议题

1.政府与社会资本合作机制的风险分析

PPP模式运作全生命期内需要应对来自社会、经济、政治、自然等不同领域的风险，包括需求风险、残留价值风险、政策风险、金融风险、项目用地的获得风险，以及资本市场波动引发的融资风险、公共产品价格波动风险等等，不同层次、不同维度的风险组合形成了PPP项目的综合情景风险，而正是这一综合情景风险造成的项目主体收益预期损失，对政府与社会资本的实际行为决策偏好及双方合作意愿产生最深刻的影响，这是PPP项目政府与社会资本合作共赢关系形成以及合作机制稳定性的核心影响要素。

开展政府与社会资本合作的风险分析，需要通过对案例与文献的回溯，识别PPP项目全生命期影响政府与社会资本合作的风险类型，并提炼其风险要素，在情景建模的基础上，研究主体（政府与社会资本）在不同风险因素影响下的收益预期损失，对双方合作收益预期的损失进行矢量化分析，以此计量值表征合作风险值的度量，进一步依据合作风险值的阈值对情景风险进行分类，从而构建情景约束下PPP项目政府与社会资本合作的风险分类框架与计量模型。

2.基于情景建模的政府与社会资本合作行为演化

在PPP模式的实践应用中，很多时候政府与社会资本由于缺乏事先对情景分析的预估致使PPP项目在运作过程中中止或陷入困境。基于PPP项目中政府与社会资本合作行为在大时间尺度下的情景依赖性，未来研究需要基于情景风险视角探讨政府与社会资本行为决策的变动，以及引发双方合作行为的演化，主要包括以下两个方面：

（1）政府与社会资本合作行为的演化机理分析。政府与社会资本合作行为是内外因素共同驱动的结果，在PPP项目全生命期内随着情景因素的变化而出现动机分岔与多态演变等演化特征，因此，需要借鉴计划行为理论，厘清社会资本的合作态度、行为意向对于主体合作行为决策的影响，并运用马尔科夫状态转移思想分析政府与社会资本不同合作状态之间的演变逻辑，识别资本结构等核心变量对于合作行为形成的初始敏感性和路径依赖性，以及合作结果的可逆性等演化机理。

（2）考虑情景风险的政府与社会资本合作行为演化模型。在政府与社会资本合作风险的矢量化分析基础上，构建PPP项目政府与社会资本合作风险值与主体决策行为的响应关系，并基于多主体建模技术构建政府与社会资本合作行为演化的计算实验模型，重点厘清极端情景（即具有重大负面影响的事件，如需求量急速下降等）下社会资本风险损失对政府与社会资本合作行为的影响，在较大时间尺度下探讨情景风险与主体行为决策的关联机制与响应规律，从而创新政府与社会资本合作行为演化研究的方法与工具应用。具体而言，在主体智能体属性、行为决策模型、行为交互规则、环境约束等计算实验要素明确的基础上，通过计算机程序设计将相应的概念模型转化为能够进行模拟和实验的模型；同时，在给定情景风险的建模基础上，对关键情景参数的具体取值进行校验；最后，通过关键情景参数（如争端谈判、风险分担与投资回报等）的改变或情景重构来研究不同情景风险下政府与社会资本的行为决策问题，进一步探讨PPP项目政府与社会资本合作的存在条件、临界条件以及演化路径。

3.政府与社会资本合作机制的鲁棒性

在PPP项目全生命期内，政府与社会资本的合作行为具有朝向合作破裂的方向演化的可能，并且，政府与社会资本对于情景风险的行为决策既有灵敏性又有一定的稳定性，因此，需要对政府与社会资本（PPP）合作机制的鲁棒性进行研究。所谓PPP合作机制的鲁棒性是指PPP合作方案（主要指政府与社会资本在进行PPP项目合作时所制定的资本结构、风险分配、收益分配等合作策略的集合）对PPP项目运作过程中的情景变动以及风险扰动具有稳健性与适应性，它反映了主体的行为决策对情景风险的响应区间，在未来研究中需要重点关注以下两个方面：

（1）政府与社会资本合作的情景鲁棒性分析。分析政府、社会资本等参与主体属性、行为交互规则、构建模型、算法的选取准则，结合前文构建的合作演化模型，构建不同情景风险约束条件下的政府与社会资本合作的情景演化规则，研究主体合作策略对于情景变动的适应性机理。通过问卷调查与专家访谈，确定具有普遍认可的具有情景鲁棒性的PPP合作方案，并以此作为基准方案，进一步厘清其形成过程和控制、改进路径。

（2）考虑情景风险的PPP合作机制鲁棒性测度。在情景风险识别与测度的基础上，应用情景实现方法模拟主体不同的合作策略面对可能情景风险时的“生存状态”，构建PPP项目政府与社会资本合作行为的情景鲁棒性度量方法。这一方法的学术思想如下：以问卷调查和专家访谈获取的具有情景鲁棒性PPP合作方案作为基准方案，设计一个与鲁棒性属性紧密关联的性能指标，基于这一性能指标分别赋予基准方案与待评价的PPP合作方案性能指标值，将这两个方案指标值的差距变换为待评价方案的鲁棒性缺失，在此基础上进一步对鲁棒性缺失进行矢量化度量。在这一思想的指导下，进一步采用“同步定性化-异步定量化-同步定型化”综合评价模型鲁棒性度量指标与流程（如肯德尔和谐系数）等，实现对不同PPP合作机制的情景鲁棒性判定。

4.基于情景建模的PPP合作机制政府多阶段递进治理

由于PPP项目所具有的社会服务性质，为防止项目陷入合作困境，政府往往采取对项目注资、进行补贴或者给予政策优惠等方式，以维持公共产品或服务供应的连续性，可以说，作为PPP项目中的主导方，政府的治理策略对于维护并提升PPP合作机制的稳定性起到至关重要的作用。考虑到前文所述合作行为的多阶段关联性等情景复杂性特征，未来研究应运用多阶段递进式治理思想来降解PPP项目大时间尺度下的深度不确定性与复杂性，通过柔性合作契约、政府补偿以及多阶段递进式治理体系的构建来实现PPP合作机制的可持续发展，主要包括以下三个方面：

（1）基于情景建模的柔性契约设计。完备的契约设计是保障PPP项目顺利实施的基础，因此，从过程维度上来看，维护并提升PPP合作机制稳定性关键在于构建对风险损失具有鲁棒性的PPP契约。运用情景建模方法对不同契约规定下PPP项目运作过程进行模拟推演，分析资本结构、权力结构、责权利关系、风险分担、协商机制等契约要素与不同风险（如审批延误风险、融资风险、建设风险等）的耦合机制，进一步运用实物期权理论从“内在柔性”（包括最小收益保证与最大收益限制等）与“外在柔性”（包括延迟期权、放弃期权、改变规模、分阶段投资期权等）的角度开展PPP项目柔性条款注入研究，从而构建基于多种契约组合的“菜单”式合同模式。

（2）基于情景建模的政府补偿模拟。政府补偿指政府部门在PPP项目风险发生后对社会资本风险损失的补偿，是有效防止因风险预估不足而引发PPP合作破裂的政府治理策略。在情景风险与主体行为决策响应模型的构建基础上，基于情景建模方法分析政府补偿策略（如运营期延长、价格动态调整、付费补贴、税收优惠等）应对不同风险（如项目唯一性风险、市场需求变化风险等）的有效性与适应性，厘清不同补偿策略对于社会资本收益预期损失的影响，识别不同补偿策略的适用边界与效用范围，构建基于多种策略组合的适应性补偿模型。

（3）PPP合作机制多阶段递进式治理体系。立足于PPP项目全生命期，对多阶段治理的划分界面进行剖析，识别不同阶段的关键情景风险、内在作用关系（如利益相关主体目标、关系网络、决策行为和环境要素之间的关系），运用情景建模方法分析不同契约设计与政府补偿在阶段性治理中的作用与效能，从行为与复杂性视角构建PPP合作机制的多阶段治理体系，建立可持续发展框架下政府与社会资本的合作、谈判与协调策略。

六、结语

PPP模式因其能够有效地解决政府融资问题、提高基础设施供给效率而在各国得到广泛应用。然而在中国PPP实践中，政府与社会资本的合作由于缺乏对较大时间尺度下的情景认知，PPP项目经常会面临项目取消、政府回购或陷入困境等失败风险，不仅损害了PPP模式的推广应用，更加会影响加快新型城镇化建设、转变政府职能、提升国家治理能力、构建现代财政制度等重大经济改革任务的推进。为此，本文提出，开展PPP模式下政府与社会合作机制的研究必须建立在情景认知的基础上，把握PPP项目全生命期内不同阶段政府与社会资本合作行为的情景复杂性，将情景建模引入到PPP模式下政府与社会资本合作机制的研究。基于情景建模方法，本文从风险分析、PPP合作行为演化、PPP合作机制的鲁棒性研判以及多阶段递进式治理体系的构建等方面对未来PPP合作机制研究提出了具体的研究思路和展望，以期为PPP实践提供新的理论思维与方法路径。

注：

  ①Cheung E, Chan A P C. Evaluation model for assessing the suitability of public-private partnership projects. Journal of Management in Engineering, 2011,27(2): 80-89.

  ②高颖、张水波、冯卓：《PPP项目运营期间需求量下降情形下的补偿机制研究》,《管理工程学报》2015年第2期。

  ③Marques R C. Risks, Contracts and Private Sector Participation in Infrastructure. Journal of Construction Engineering & Management, 2010, 137(11):925-932.

  ④Jin X H, Zhang G. Modeling optimal risk allocation in PPP projects using artificial neural networks. International Journal of Project Management, 2011, 29(5):591-603.

  ⑤吴孝灵、周晶、彭以忱、段庆康:《基于公私博弈的PPP项目政府补偿机制研究》,《中国管理科学》2013年第S1期。

  ⑥吴孝灵、陆冰、石岿然、周静:《政府补偿情景下考虑私人损失规避的PPP项目投资决策模型》,《系统管理学报》2016年第4期。

  ⑦孙燕芳:《PPP项目控制权与现金流权配置问题研究》,《天津大学博士学位论文》2014年。

  ⑧数据来源：世界银行“私人投资者参与项目数据库”http://ppi.worldbank.org/

  ⑨Ahmed M, Aziz A. Successful delivery of public-private partnerships for infrastructure development. Journal of Construction Engineering and Management, 2007, (12): 918-931.

  ⑩Iyer K C. Hierarchical structuring of PPP risks using interpretative structural modeling. Journal of Construction Engineering and Management, 2010, (2): 151-158.

  ［11］Choi J H, Chung J, &Lee D J. Risk perception analysis: Participation in China’s water PPP market. International Journal of Project Management, 2010, 28(6):580-592.

  ［12］Rebeiz K S. Public-Private Partnership Risk Factors in Emerging Countries: BOOT Illustrative Case Study. Journal of Management in Engineering, 2012, 28(4):421-428.

  ［13］Yuan J, Wang C, Skibniewski M J, et al. Developing Key Performance Indicators for Public-Private Partnership Projects: Questionnaire Survey and Analysis. Journal of Management in Engineering, 2011, 28(3):252-264.

  ［14］Valipour A, Mohammadi F, Yahaya N, et al. Identification and Evaluation of Risk Allocation Criteria and Barriers: A Malaysian Public Private Partnership Project Case Study. Journal of Applied Sciences, 2014, 14(14):2023-2031.

  ［15］Sarvari H, Valipour A, Yahaya N, et al. Risk Identification and Assessment in Malaysian Public Private Partnership Projects. Vulnerability, Uncertainty, and Risk, 2014.

  ［16］Medda F. A game theory approach for the allocation of risk in transport public private partnerships. International Journal of Project Management, 2007, 2(5): 213-218.

  ［17］Li B,Ren Z. Bayesian technique framework for allocation demand risk between the public and private sector in PPP projects. The sixth international conference on service systems and service management, 2009, 837-841.

  ［18］何寿奎:《社会资金参与公租房建设利益协调机制探讨》,《现代经济探讨》2012年第4期。

  ［19］尹航、李远富、赵冬梅:《基于粗糙集的PPP项目风险分担方案选择研究》,《计算机工程与应用》2015年第9期。

  ［20］何涛、赵国杰:《基于随机合作博弈模型的PPP项目风险分担》,《系统工程》2011年第4期。

  ［21］吴孝灵、黄丹丹、刘小峰:《考虑私人不同风险投资行为的PPP项目补偿契约研究》,《运筹与管理》2016年第4期。

  ［22］van der Hurk M. Learning to contract in public–private partnerships for road infrastructure: recent experiences in Belgium. Policy Sciences, 2016, 49(3):309-333.

  ［23］Marco A D, Mangano G, Cagliano A C, et al. Public Financing into Build-Operate-Transfer Hospital Projects in Italy. Journal of Construction Engineering & Management, 2012, 138(11):1294-1302.

  ［24］Zhang S, Chan A P C, Feng Y, et al. Critical review on PPP Research – A search from the Chinese and International Journals. International Journal of Project Management, 2016, 34(4):597-612.

  ［25］Vaaler P M, James B E, Aguilera R V. Risk and capital structure in Asian project finance. Asia Pacific Journal of Management, 2008, 25(1):25-50.

  ［26］胡一石、盛和太、刘婷、王守清:《PPP项目公司资本结构的影响因素分析》,《工程管理学报》2015年第1期。

  ［27］盛和太:《PPP/BOT项目的资本结构选择研究》,《清华大学博士学位论文》2013年。

  ［28］伍迪、王守清、余勇军:《政府发起BT模式建设工程项目的关键成功因素及管理对策》,《建筑经济》2015年第6期。

  ［29］Hahn E D, Bunyaratavej K, Doh J P. Impacts of Risk and Service Type on Nearshore and Offshore Investment Location Decisions. Management International Review, 2011, 51(3):357-380.

  ［30］Hare P. PPP and PFI: the political economy of building public infrastructure and delivering services. Oxford Review of Economic Policy, 2013, 29(1):95-112.

  ［31］Iossa E, Martimort D. Risk allocation and the costs and benefits of public--private partnerships.The RAND Journal of Economics, 2012, 43(3):442–474.

  ［32］Asgari S, Afshar A, Madani K. Cooperative Game Theoretic Framework for Joint Resource Management in Construction. Journal of Construction Engineering & Management, 2014, 140(3):04013066.

  ［33］刘博、孙付华:《政府与社会资本合作模式下新建跨流域调水工程项目的协同机制》,《中国科技论坛》2016年第3期。

  ［34］Villani E, Greco L, Phillips N. Understanding Value Creation in Public‐Private Partnerships: A Comparative Case Study. Journal of Management Studies, 2017,54(6):876-905.

  ［35］Reeves E. A Review of the PPP Experience in Ireland: Lessons for Comparative Policy Analysis. Journal of Comparative Policy Analysis, 2015, 17(5):467-480.

  ［36］何寿奎:《混合所有制下公共投资项目合作模式与治理路径研究》,《经济体制改革》2016年第1期。

  ［37］李真:《工程施工团队中机会主义行为复杂性分析与计算实验》,《系统管理学报》2017年第5期。

〔责任编辑：若  谷〕

Research on Operation Mechanism of Public Private Partnership

from the Perspective of Scenario Recognition

Ding Xiang

Abstract: Public-private-partnership (PPP) can effectively improve the public service supplying efficiency. However, there are emerging PPP failure cases such as project canceled, government buy-back and project distressed in China recently. The reason for the failure PPP cases is that the partnership design between public sector and private sector has ignored the scenario evolutions caused by abundant of risks during the PPP procedure. That is, the extant PPP research does not pay attention to the scenario recognition in a larger time scale. On the bases of literature review and analysis of scenario complexity for the PPP project, we propose that scenario-modeling could be applied to PPP research. Furthermore, we provide the thinking of research on risk analysis, PPP behavior evolution, the robustness of PPP operation mechanism, and multi-procedure advance governance mechanism. The aim of this article is to provide both theoretical support and practical guidance for improving PPP operation mechanism.

Key words: public service supplying; risk; scenario recognition; public private partnership