国家级新区发展困境分析与可持续发展思考

摘  要  作为一项新区域政策，随着国家区域发展战略日益由单极驱动转向多极增长，国家相继批复了多个国家级新区，新区的区域布局、批复目的以及央地博弈策略也都发生了较大变化。目前国家级新区的发展实际与发展目标存在着一定背离，且部分新区背离呈现日益严重态势。总体上，国家级新区发展普遍存在顶层制度设计和基层先行先试创新的央地良性互动还未形成、有效协同内部利益的发展体制保障还未理顺、地方政府主导土地运营的投资拉动模式还未摆脱等三大困境。在促进国家级新区可持续发展上，应强化中央政府对国家级新区制度统筹的顶层设计，地方政府应创新利用好先行先试的政策许可，构建适合自身的管理体制保障，积极探索区域开发和治理新模式。

关键词  国家级新区；发展困境；先行先试；管理体制

中图分类号  F282    文献标识码  A    文章编号  1001-8263(2017)11-0009-08

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2017.11.002

作者简介  薄文广，南开大学经济研究所副教授，南开大学中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员  天津 300071；殷广卫，华东理工大学商学院讲师  上海 200237

一、前言

国家级新区（为简洁起见，下文有时也简称新区）是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的，大尺度、综合型城市功能区（国家发展和改革委员会，2016），因绝大多数新区均是由国务院以国函形式发文批复，①比其它一些新区以及开发区、高新区等具有更高政治地位，因此得到了全国各级地方政府的高度重视。各级地方政府纷纷申请成立国家级新区，以试图把自身发展纳入到国家总体发展战略中，从而能够获得更多发展机会和空间。截止到目前，国家已经批复了19个国家级新区，但这些新区在发展程度和发展效果上存在巨大差异。例如，据统计，2015年，GDP最高的滨海新区是最低的兰州新区的73.86倍，②常住人口最多的浦东新区是人口最少的兰州新区的34倍③。

另外，根据国家发改委2015年出台的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，新时期国家级新区的发展目标为：保持经济增长速度在比较长的时期内快于所在省(区、市)的总体水平，着力提升经济发展质量和规模，将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极和产城融合发展的重要示范区。但目前，获批的国家级新区的发展实际与以上主要发展目标存在着一定的背离，并且随着国家级新区数量不断增多，这一问题呈现愈演愈烈的趋势（刘继华等，2017）。

学者们对国家级新区的关注也从早期的新区发展意义（李晓江，2012；吴昊天等，2015）、新区的发展战略研究（王佳宁等，2012；荆锐等，2016）逐渐过渡到新区的发展问题研究（刘华，2016）。实际上从1990年的浦东新区获得批复，特别是进入经济新常态以来，国家批复新区的范围、目的和批复逻辑都发生了显著变化。学者们大都是在既有框架内分析和思考的，而较少有学者对这些批复特征演变背后的央地博弈的涵义以及国家级新区发展面临的一些内生困境等方面进行符合我国国情的较深入分析。本文在对国家级新区设立历程回顾的基础上，对国家级新区的批复范围和目的，特别是央地双方理性的行为选择和博弈策略进行了系统分析，并就其发展面临的三大困境进行了深入研究，在此基础上，提出促进国家级新区可持续发展的对策建议。

二、国家级新区批复的特征分析

自从1992年国务院批复设立上海浦东新区以来，截至2017年4月，我国共设立了19个国家级新区。国家级新区从初始时期的寥寥无几到最近几年的密集落地，反映了国家区域发展战略的演进以及试图通过国家级新区的设立，来促进地区经济转型发展和基层自下而上探索性创新的政策意图。

图1为国家级新区设立与我国主要的区域发展战略、GDP增速之间的关系，可以看出，国家级新区的设立与我国经济发展状况以及国家的大事件、大政策息息相关，每一次新区的设立都是在国家经济发展面临转型的关键时期，显示了基于国家重大发展战略的区域引领和政策抓手性质。

图1  我国区域发展战略、GDP增速和国家级新区设立

数据来源：中国统计年鉴，其中2017年GDP增速为亚洲开发银行发布的《2017年亚洲发展展望》中的预测值。

作为一项新区域政策，国家级新区的设立和批复逻辑在发展中也经历了一个演进的过程：由初期浦东新区和滨海新区独领风骚逐渐转向区域日益分散特征，新区设立的出发点从全域性战略目的逐渐转为解决具象问题的战术目的，地方政府主动申请而中央政府择优批复逐渐成为央地双赢的博弈策略。

1.区域布局由东部集中转向区域分散

国家级新区的区域布局历程在很大程度上体现了国家区域发展战略的演变，随着国家区域发展战略由单极驱动转向多极增长后，国家级新区获批的难度不断降低，获批数量也随之增多。目前，获批的19个国家级新区的地区分布如下：东部8个、中部2个、西部6个、东北3个，呈现出东部地区遥遥领先，西部地区紧随其后，其余地区奋力追赶的局面。

作为先发展地区，东部在经济转型发展中无疑也会率先碰到难题和挑战，通过在东部设立国家级新区，不但有助于促进东部地区的转型发展，同时也可以给后发展的其它地区提供可资借鉴的经验和应予警惕的教训。此外，西部地区在自然资源、国土面积、边境安全、民族团结等方面都具有越来越重要的地位，“一带一路”倡议的实施也使得西部地区在国家对外经济联系方面凸显重要区位优势，但西部地区自身发展实际较为滞后，因此迫切希望国家级新区在本地设立，在更高平台上和更广范围内吸纳投资和优质生产要素，从而促进西部地区加快发展。

2.批复目标由战略目的转向解决具象问题的战术目的

最先获批的浦东新区和滨海新区承担的使命在某种程度上都是全国性探索的战略目的，国家对这两个新区的定位是打造中国经济增长的第二极和第三极。因此国家也相应给予了一系列包括优惠政策和国家级重大项目在内的扶持。2015年，滨海新区和浦东新区分别实现GDP9270和7898亿元，分别占天津市和上海市经济总量的56.1%和31.4%，已经成为带动环渤海地区和长三角地区经济增长的引擎。

浦东新区和滨海新区近些年里虽然经济规模取得了快速增长，但制度创新及对国内其它区域的示范作用相对并不突出。此后获批的国家级新区，其目标更多是偏重于解决难度较小的具象性问题，针对性较强。这些获批的国家级新区都有明确目标，如探索市际协同合作的西咸新区、开发海洋经济潜力的青岛西海岸新区、作为海峡两岸交流合作重要承载区的福州新区、经济环境协同可持续发展的江西赣江新区等。

3.地方主动申请中央择优批复成为央地共赢博弈策略

20世纪90年代浦东新区的设立，是国家结合当时的总体战略规划和上海浦东地区所处位置及其发展阶段提出的，是中央自上而下的主动战略选择。因此，浦东新区的建设，是以最开放大胆的心态，请最好的规划师和用世界上最先进的技术进行规划布局，并按先进的国际标准进行建设。

而浦东新区之后获批的国家级新区，基本都是地方政府首先主动提出申请，然后中央政府在综合考虑国家发展战略规划和地方发展实际情况之后作出批复，其内在的逻辑要义在于地方政府主动申请而中央政府择优批准，性质是央地双赢的博弈结果。

对中央政府而言，一方面，批复显然可以充分调动和发挥地方政府的主观能动性，另一方面，也有利于减轻中央政府的负担。如果获批后新区的发展获得成功，这将是中央政府和地方政府正确的抉择；如果不成功，则和中央政府的关系并不大，因为同样获批的国家级新区中，有的发展成功了，那么发展不成功的新区也无法把责任推到中央政府身上。④此外，即使批复了，中央政府也更多是鼓励地方政府进行先行先试而非大量“真金白银”的资金和项目支持。

对地方政府而言，中央项目、资金“硬”支持和背后政策、战略“软”支持同样重要，甚至后者重要性日益超过前者，“国家级新区”名号有着重大影响力，地方政府可以借助这个名号向金融资本和产业资本发出正确“信号”，以此吸引资本和产业聚集，同时还可以向银行寻求贷款支持，向相关央企寻求一些项目的合作以及向中央相关部门寻求政策支持等。

因此主动申请择优批复可以达到央地共赢的结果，这也是近年来大部分省份积极向中央政府报批设立国家级新区(综合配套改革实验区、自由贸易区、转型示范区等各种“名号”)⑤而且相对容易⑥得到批复的内在逻辑（薄文广、谭鑫，2012）。这种央地互动既能贯彻国家意图，有利于调动地方积极性；又能体现全国“一盘棋”思想，有利于从实际出发，对不同地区进行分类指导（范恒山，2010）。

三、国家级新区发展困境分析

1.顶层制度设计和基层先行先试创新的央地良性互动还未形成

地方政府主动申请而中央政府择优批复是新区设立的背后逻辑。遗憾的是，当前一些地方政府还不清楚这种逻辑而仍然在等待着中央政府自上而下的照顾，即使是获批成功的地方政府，也有一些仍然没有明白“先行先试”背后的真正含义，没有创新地利用好先行先试政策，甚至对中央政府发出了“口惠而实不至”的抱怨。

实际上，先行先试更多是指获批省份具有在某些政策方面具有可以先行试验的权利，其背后的真正含义是地方政府应首先提出政策诉求，甚至研究草拟好政策举措，然后中央相关部委根据全国总体情况及部委实际需求进行批复，完成签字盖章的程序步骤。众所周知，由于制度以及一些行业管理政策等原因，一些产业在国内发展不起来或是发展相对滞后的原因在很大程度上就在于一些政策性壁垒或制度限制，而聪明的地方政府就应该创新地利用国家赋予的先行先试权利来去除一些限制相关产业发展的“路障”。这种政策突破应程度适中，不能太大和太小，要精确找到产业发展的最痛点。如果突破太大，国家行业管理部门出于无法承担政策失误的考虑而不会批复，如果突破太小，则对相关产业的促进作用有限，自然难以得到重视。近年来天津的融资租赁业快速发展，正是充分利用滨海新区获批的契机创新利用先行先试政策的结果，堪称这方面的一个重要范例（薄文广等，2013）。

在现阶段国情和相关背景下，国家相关部委应如何批复地方的先行先试创新，没有成熟的经验可资借鉴，实际操作在很大程度上跟地方政府与中央部委的规范化和非规范化沟通渠道是否畅通有关。因此，一系列地方政府发起的先行先试创新改革普遍存在着中央着急、地方积极、相关部委应急的改革特征。即使是一些“聪明”的地方政府，也常常陷入“有想法，没办法”的困境中，而一些政策特别是那些与原有政策和规定存在冲突的改革举措，由于没有允许改革失败的容错机制，使得理性上掌管行业政策和审批的相关部委及地方政府的责任人更愿意奉行“多做，多错”、“少做，少错”甚至“不做，不错”的明哲保身原则，而不是“敢为天下先”的冒风险改革原则。这种不明言的行事原则使得中国的许多改革是为了改革而改革，虽然名义上、舆论上改革力度很大，但是实际效果却并不尽如人意。

因此，在没有良好顶层设计的背景下，基层先行先试创新也难以持续，无法形成制度化的改革举措，使得许多改革日益呈现碎片化特征，中央的顶层制度设计和基层先行先试创新的央地良性互动还未形成，这也在很大程度上限制和影响了获批新区的发展，进而不利于中国经济的转型和可持续发展。

2.有效协同内部相关利益的体制保障还未理顺

在国家级新区获得批复后，当地甚至新区上一级的省级政府均高度重视，都希望利用这个难得的契机来促进当地甚至临近区域的经济和社会发展。因此，构建适合新区发展的管理体制就成了重要的制度保障。而为了显示省级地方政府对新区的重视，更有利于新区政府调动和聚集相关资源，新区主要领导人的任命也常采用高配方式。⑦

目前，国家级新区管理体制主要分为以下三种类型：(1)全政府型。即新区的管理机构如同传统的行政区管理架构，包含完整的建制政府及其下属机构（郝寿义、曹清峰，2016）。(2)地方政府+工委+管委会合一型，即通过原有的辖区地方政府，新成立的新区工作委员会以及具体负责的新区管理委员会来统一指导和协调新区范围内的经济和社会发展等事务。(3)工委+管委会合一型，即在新区辖区内，上级地方政府通过成立新区工作委员会和新区管理委员会两套管理机构，并通常采用“一套班子、两套牌子”的形式，来统筹新区的产业和社会发展。不同类型管理体制的优缺点比较如表1所示。

总体上看，这些国家级新区在体制保障上都面临着内部利益难以有效协同的发展困境。以目前经济规模最大且发展较为成熟的滨海新区为例，⑧虽然该新区已经成为完全的一级政府，但限于当时的发展条件以及内外环境，新区内部的体制和机制还远未完善，更多是一个“半拉子”改革。而随着现有体制机制的运行，特别是各功能区经济实力的日益增强，各功能区、行政区与滨海新区政府之间的矛盾和问题也逐渐增多，两者之间的协调和运行效率也越发不能适应当前和未来发展的需要。

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表1  不同国家级新区管理体制优劣势比较分析

首先，在法律隶属关系上，滨海新区内部的开发区、保税区、高新区等经济实力较强的功能区都有市人大或市政府的授权，它们与滨海新区之间并没有法律上的隶属关系，它们之间是平级关系。而且传统的塘沽、汉沽、大港三大行政区被取消后，现有机构只是作为滨海新区的派出机构执行一些职能，因此在塘沽、汉沽、大港的一些非垂直管理部门，并无法律主体的授权，在相关业务办理和执法上有较大困难。其次，在领导人任命上，几大主要功能区领导都是天津市管干部，滨海新区没有权利任命，而功能区下属职能部门的领导通常则由所属功能区而非滨海新区安排。另外，财力统筹上，主要功能区几乎都是独立财政收支（东疆和生态城完全自负盈亏，地方税收全部留成，不上缴给新区政府），通常只把地方税收的10%-20%上缴给新区政府，作为新区财政主要来源。由于新区并没有实质上统一的财税，因此新区政府的许多公职人员，其待遇依然由之前所属的功能区和行政区负责，存在着同工不同酬现象，同一职位工资待遇可能相差几倍，长此以往，必定会对干部心态产生严重不利影响，最终也会影响到新区政府的效能。其它新区的管理体制也面临着与滨海新区相类似的困境。

因此，国家级新区内部利益关系的不协调，特别是新区下属功能区、老行政区以及新区政府之间纷繁复杂的利益不一致，已经成为制约国家级新区当前和未来发展的一大突出障碍，相关的体制发展困境也日益严重。

3.地方政府主导土地运营的投资拉动模式还未摆脱

在几乎所有获批新区区位布局上，由于老城区等建成区通常存在着日益加大的拆迁成本，远不如在未开发区域进行规划和建设便利，同时，也为了更有效地扩展发展空间，地方政府多倾向于选择与发展历史和基础较好的主城区有一定距离的新城作为国家级新区的选址地。同时由于地方政府对土地财政与投资拉动等传统发展路径的依赖，使新区地方政府纷纷尽可能地加大规划面积，获批的19个国家级新区的规划面积如表2所示。这两方面都与地方政府依赖立足于土地运营的传统投资拉动模式密切相关。

表2显示，面积在1000平方公里以上的国家级新区总数达到了9个，几乎占到全部获批总数的一半，其中经济和社会发展程度很好的深圳全市地域面积仅为1996平方公里，而获批的贵安新区规划面积就达到了1795平方公里，但其2015年GDP只有170亿元，仅为深圳同期的0.97%。

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表2 获批的19个国家级新区的规划面积^⑨

因此，在面临着占地较大且许多新区并无产业基础的一张白纸的发展背景下，再加上地方政府对于快速经济增长的绩效考核激励，地方政府在发展国家级新区的经济时常常采取最容易见效的地方政府主导的投资拉动模式。新区地方政府都期冀在做好和完善交通基础设施工作后，会有源源不断的企业入驻新区，进而给当地缴纳大量税收，来弥补地方政府当初的大量投入，并进入区域进一步发展和更多企业进驻的良性循环轨道。

但当前中央政府对地方政府主导成立的各种地方政府融资平台债务风险的管控使得传统土地融资的滚动开发模式受到很大限制，此外，国外主要发达国家经济体普遍处于停滞中，外资进入中国也进入了新常态，据统计，2016年，中国实际使用外资同比增长仅为4.1%，且高度集中在几个东部沿海发达省份。此外，国内相关产业特别是战略性新兴产业发展对单纯依靠廉价土地等硬要素之外的人才、行业氛围、地方政府管理等软要素或软支撑要求也日益提高，而新区通常距离主城区较远的特征也使得住宅用房地产的土地招拍挂价格无法得到快速提升，来弥补为了招商引资而实行的较为低廉的工业用地价格，传统的地方政府主导土地运营的投资拉动模式遇到了难以持续的困境，特别是对于一些中西部地区的国家级新区地方政府而言更是如此。

2015年，西咸新区、贵安新区和兰州新区的固定资产投资分别达到1504亿元、615亿元和476亿元，分别是所属新区当年GDP的3.5倍、3.6倍和3.8倍。这种地方政府主要依靠各种银行贷款大量投入而产出较少的造城模式也使得地方政府的财政压力日益增大。2015年兰州新区一般预算收入仅为9.2亿元，而同期土地储备贷款还本付息资金就达到了14.44亿元。兰州市乃至甘肃省不得不多方筹措资金来补偿这个巨大缺口，甚至是挤占了许多本该给予其它区域的财政投入。即使批复最早的浦东新区，2012-2016五年间GDP年均增长仅为7.5%，增速仅高于全市1.3个百分点。许多国家级新区与所在城市的经济增长速度基本持平，并没有拉开明显速度差距。

随着我国经济进入新常态，地方政府大举投入造成的地方政府债务风险也将进一步凸显，这不但对新区地方政府及其所属省份有严重的不利影响，甚至可能会对国家金融和社会稳定带来巨大威胁或隐患。⑩

四、促进国家级新区可持续发展的对策建议

1.强化中央政府对国家级新区的顶层设计

由于地方政府申报—中央政府择优批复是央地彼此的最优策略，因此国内各省份地方政府都竞相申报国家级新区，甚至采用种种跑步前进的非常规手段申报以谋求批复，在此过程中，当地经济发展的状况和特征往往被有意或无意地忽视。此外，获批后地方政府对国家级新区的规划往往达到几百平方公里，规划人口达到数十万（通常这些城市人口的规划，往往是按每平方公里承载多少人来计算，而非其经济发展的实际需求，因此常常导致实际常住人口远无法达到其预期，从而形成大量空城）。获批后的地方政府通过大力度招商引资以及动用某些行政手段，试图吸引大量企业入驻，从而进入经济发展、税收增加、大量人口流入、更多新企业进入的良性循环。但目前，一些新区特别是西部地区新区发展存在着较为严重的缺乏自生能力的问题。

当前国家级新区普遍存在着“重审批轻监督”的特征，虽然新区批复成立的文件中提出了国务院有关部门加强指导，省级人民政府具体负责组织领导的职责分工要求。但实际上大部分省级政府并没有认真履行监督责任，有时候甚至自己充当“运动员”，并不惜动用各种行政权力来加快辖区内国家级新区在传统道路上“跃马扬鞭”。

此外，在当前国情背景下，中央政府及相关业务主管部门既需要切实履行自身责任而不能一推了之，同时也应强化对新区的监督管理，对各个国家级新区的规划编制、主导产业选择等问题进行科学指导。同时，国家相关部门也应借助第三方机构来客观中立地对各国家级新区的实施效果和成功经验以及失败教训进行认真总结，并将一些理性化成果以部门规定或法律形式固定下来，从而实现非制度性管理向制度管理的转换（薄文广、安虎森，2016）。

总之，在新常态下，国家经济发展日益由依靠要素大规模投入的传统老路转向依赖技术创新的新路，采用大规模的设立国家级新区的方式是否依然有效值得深思。因此，国家应从源头进行把控，强化对各地区规划申请的科学性和严谨性的考察，严控贪大求全，适当减缓甚至停批国家级新区的设置。

2.地方政府积极融入国家发展,创新利用好先行先试

目前国情背景下，中央政府对某些区域不会进行大量的、持续的项目和资金的“硬”支持，而更多是允许地方政府先行先试。因此，获批新区地方政府应该主动发挥地方政府能动性，积极融入国家发展战略，而不是被动地等待中央政府的眷顾。

近些年里，国家相继实行了“京津冀协同发展”、“长江经济带”以及“一带一路”等发展战略，同时综合配套改革试验区、国家自主创新示范区、自贸区等战略和政策也在稳步推进中。聪明的地方政府应该根据自身发展阶段和特征，以想国家之所想，急国家之所急，积极对接各种国家发展战略，获得政策叠加优势，继而寻求自身的竞争特色。获批新区的地方政府应创新性地利用好国家赋予的“先行先试”的权利，找到影响或限制某些产业发展的政策壁垒或路障。地方政府应协同产业主管部门、大学等科研机构、行业专家以及各种社会组织等，发挥协同优势，找到政策突破口，进而以先行先试的名义达到自己（地方政府）找路障、借力（中央政府及相关行业主管部门）清路障，从而最终达到地方政府、中央政府、相关产业发展共赢的格局。

3.根据发展特征和定位，构建适合自身的管理体制

由于获批新区几乎都是远离主城区，而且发展基础较为单薄，为了把发展潜力更好地转化为发展成果，许多新区都构建了精简高效的管理体制，并把主要精力都放在经济发展上。国家级新区的管理体制并没有一个统一模式，而即使是目前发展最充分的上海浦东新区与天津滨海新区的管理体制也都经历了由领导小组（开发办公室）—新区开发管理委员会—建制政府的演变路径。

此外，由于各个新区发展基础、行政区域构成以及经济社会发展水平等都存在较大差异，因此管理体制构建应该考虑新区自身特殊性、改革渐进性、管理的高效性，特别是各相关利益主体的协调性（汪东、王陈伟、侯敏，2017）。新区建立初期，宜采用工委+管委会合一型，当新区发展到一定阶段，且涉及到大量社会职能时，宜采用政府+工委+管委会合一型，当新区发展较为成熟，且功能区之间甚至存在严重竞争时，宜采用全政府型。

需要特别指出的是，无论是哪一种模式，几乎都涉及到行政区和功能区以及功能区与新区职能部门之间的利益协调，因此新区在建立一级地方政府后，应统筹安排财政和工资待遇，而不能长期无视同岗不同酬存在，因为从长期看，决定地方政府在经济发展中作用大小的也正是管理体制的高效运行与否。

4.积极探索区域开发和治理新模式

首先，新区开发是一项系统工程，需要相关部门通力合作来发挥各自优势，而当前，新区开发主要集中在央地两级地方政府特别是地方政府上（贾若祥，2016）。相对而言，企业、公众和社会组织参与程度还不够。当前新区开发中改革创新的举措普遍存在为企业“端菜”的多，允许企业“点菜”的少，大部分制度创新都是政府部门根据自身职能主动提出的改革创新举措，而针对企业需求和企业痛点的改革举措相对不足，改革举措的针对性和实效性还有待进一步提高。

其次，虽然部分新区已经利用先行先试促进了某些产业发展，但目前这种先行先试的突破往往是单个部门推进或单个领域突破的多，多部门配合、协同推进的相对较少，从整体进行系统谋划设计的制度创新措施更少，跨多个部门的协调机制也还需完善，新区地方政府应积极鼓励行业协会、中介组织、社会团体、研究机构等社会组织以及公众在新区开发和治理中的参与，推动区域治理模式由原来的政府单中心模式逐渐向以政府、企业、社会组织等共同参与的网络型合作互动模式转变。

再次，由于没有建立容错机制，相关部委以及地方行政审批部门缺乏动力或激励去进行改革性举措探索。因为即使产业获得快速发展，那么这种收益也更多为获批地区企业家和当地百姓所有，而对相关改革人员自身收益不大，但一旦改革出现错误，那么改革失败的责任就会由相关人员本身承担。因此，理性改革者会更多选择成本最小化而非收益最大化举措。对此，中央政府和地方政府应着力构建改革容错机制，鼓励地方政府大胆试、大胆闯，避免让先行先试者独自承担“试错”成本，进而加快形成改革举措前后呼应、互相配合、上下互动的良性格局。

注：

  ①滨海新区是由国务院以国发形式发文批复，而雄安新区是由中共中央、国务院联合印发的通知批复。

  ②雄安新区于2017年4月初得到批复，因时间较短，而没有包括其中。

  ③兰州新区在GDP和常住人口方面都居于所有新区末尾，但在批复时间上，兰州新区却是全国第五个批复的新区，兰州新区从批复到现在已经四年多，但目前发展却不尽如人意，甚至某种程度上成为了“空城”的代名词。

  ④这就如同实行四个经济特区的开放政策，目前来看，四个经济特区中发展最好的是深圳特区，而汕头特区发展较为滞后，但目前没有人说经济特区的开放决策是不英明的，汕头发展较为滞后无法把责任推卸到中央政府。

  ⑤目前，自贸区、国家区域发展战略以及综合配套改革试验区等和国家级新区几乎都存在着类似的批复逻辑，目前更多的是地方政府自下而上的主要发起要求，而后由中央政府进行择优批复。

  ⑥这并不说，地方政府申请发起，国家就会批复，因为在多个地方政府同时向中央政府报批国家级新区的情况下，无疑存在着激烈竞争，只有战略规划本身足够优越和科学，甚至是最优，才有可能获批。

  ⑦即相对于其它类型区域来说，国家级新区的主要领导级别都高一格，如浦东新区和滨海新区的书记均为副部级，而其它区域主要领导一般为厅局级。其它新区也存在类似的特征。

  ⑧对于工委和管委会合一的国家级新区来说，同样面临着功能区和行政区逐渐利益协同问题，如2014年1月成立的西咸新区，其在三年多的时间内，管理体制就相继经历了西安-咸阳共管、省里主管、西安主管等三种转变。

  ⑨雄安新区还没有具体的规划面积，但是从新闻媒体等报道看，雄安新区起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。

  ⑩因为各级地方政府清楚地知道，在当前体制机制背景下，最终承担无限兜底责任的是中央政府而非严重陷入资不抵债的各级地方政府，因此在这种背景下，中央政府对地方政府债务风险的管控日益严格，并要求地方政府切实承担责任，这反过来，又进一步加大了地方政府进行土地资本运作的难度。

参考文献：

  〔1〕国家发展和改革委员会：《国家级新区发展报告2016》，中国计划出版社2016年版，第3页。

  〔2〕刘继华、荀春兵：《国家级新区:实践与目标的偏差及政策反思》，《城市发展研究》2017年第1期。

  〔3〕李晓江：《“钻石结构”—试论国家空间战略演进》，《城市规划学刊》2012年第2期。

  〔4〕吴昊天、杨郑鑫：《从国家级新区战略看国家战略空间演进》，《城市发展研究》2015年第3期。

  〔5〕王佳宁、罗重谱：《国家级新区管理体制与功能区实态及其战略取向》，《改革》2012年第3期。

  〔6〕荆锐等：《国家级新区发展异质性及驱动机制研究-以上海浦东新区和南京江北新区为例》，《长江流域资源与环境》2016年第6期。

  〔7〕刘华：《我国国家级新区建设机制的缺陷及对策探讨-以兰州新区为例》，《甘肃社会科学》2016年第2期。

  〔8〕薄文广、谭鑫：《滨海新区和浦东新区对比研究—兼谈对江西鄱阳湖生态经济区发展的借鉴》，《江西社会科学》2012年第5期。

  〔9〕范恒山：《充分发挥区域政策作用，促进经济平稳较快发展》，《宏观经济管理》2010年第5期。

  〔10〕薄文广、安虎森：《中国区域发展战略的演进及对地方政府的启示》，《南开学报》（哲学社会科学版）2013年第5期。

  〔11〕郝寿义、曹清峰：《论国家级新区》，《贵州社会科学》2016年第2期。

  〔12〕薄文广、安虎森：《我国区域发展思路的演进与未来展望》，《南开学报》（哲学社会科学版）2016年第3期。

  〔13〕贾若祥：《促进国家级新区健康发展的思路与对策》，《中国发展观察》2016年第17期。

  〔14〕汪东、王陈伟、侯敏：《国家级新区主要指标比较及其发展对策》，《开发研究》2017年第1期。

〔责任编辑：清  菡〕

An Analysis on the Development Dilemma of the National

New Areas and It’s Sustainable Development

Bo Wenguang & Yin Guangwei

Abstract: As a new regional policy, the state has approved a number of national new areas successively in recent years with the transformation of regional development strategies from unipolar to multiple growth points. The regional distribution of new areas, the objective and logic of the approval have taken place great changes. The gap between development performance and development objective is obvious and serious especially for some national new areas. In general, three development dilemma include: little interactive between pioneering practice and trial of local government and the toplevel design of central government, unsmoothly institution guarantee of effective coordinated internal benefit, seriously dependent of landoperation invest pull mode local governmentdominated. As for the suggestions to promoting the national new areas development, central government should reinforce the toplevel design of the new areas, local governments should make use of the pioneering practice and trial innovatively, then construct the suitable management system and explore regional development and governance new pattern actively.

Key words: the national new areas；development dilemma；pioneering practice and trial；management system