摘 要 公务员制度是中国行政体制的重要组成部分。中国于2006年正式开始实施新的《中华人民共和国公务员法》。十余年过去了，立法的价值原则是否得到了贯彻？制度的实施带来哪些成就？还存在哪些问题？总体的实施效果如何？本研究在回顾《公务员法》原则和主要内容的基础上，从公务员范围、编制、分类、聘任、薪酬等几个主要方面的实施情况进行了分析，审视了依然存在或新出现的问题。本文认为，《公务员法》在推行现代管理理念和专业化、法制化、科学化管理方面有重大的理念突破和制度建设的进步，但面对新时代的新任务、新挑战，还有继续深化改革和条例具体化的巨大空间。最后，本文提出了公务员制度深化改革的思考和讨论。
关键词 公务员；公务员制度；公务员法
中图分类号 D035 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2018)01-0077-07
DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2018.01.010
作者简介 胡威，中国人民大学公共管理学院副教授 北京 100872；蓝志勇，清华大学公共管理学院教授、博导 北京 100084
一、引言
2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）正式实施，这一法案的出台，“结束了我国五十多年来没有干部人事管理综合性法律的历史,填补了我国法律体系的一个空白”，①是中国公务员制度建设走向现代化的一个里程碑。
《公务员法》以破解公务员管理中的突出问题为目标，推行现代理念和专业化、法制化、科学化管理，不仅有理念的重大突破，也取得了制度建设的显著进步。但形势在不断变化，改革理念有待在新时代精神指导下继续深化，改革措施也需要更加与时俱进。因此，在《公务员法》实施十余年之际，回顾《公务员法》的立法原则和主要内容，评析十年间制度运行的成效和问题，展望公务员制度深化改革的方向和路径，对目前正在进行的《公务员法》修订工作和未来公务员制度的完善有一定的借鉴意义。
二、《公务员法》的立法原则及主要改进内容
（一）《公务员法》的立法原则
《公务员法》的前身是1993年的《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。该条例的颁布实行，标志中国公务员制度正式确立。《暂行条例》颁布以后，组织和人事部门“每年选择一两个单项制度作为新的突破口，以增大改革的力度和影响，使整个改革的实施有节奏地进行，步步深入，年年提高”。“到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，中国特色公务员制度在中央和省、地（市）、县、乡（镇）五级政府机关基本建立。”②但“面对日益变化的国内、国际环境，原有的公务员制度因跟不上迅速发展的生态环境逐渐显示出内在的不足，改革公务员制度的呼声在学界和政界日益高涨”③。
2000年，中组部和人事部共同起草了《公务员法》的有关原则意见；2001年，两部委牵头成立了《公务员法》起草领导小组，酝酿起草《国家公务员法》，并于2001年12月向中央提交《关于制定公务员法有关问题的请示》。《公务员法》从起草到最终表决通过，立法历时5年，经历了14次修改、征求意见、审议、再修改。在这一过程中，立法的指导思想和原则得以确定：“以1993《暂行条例》为基础，结合暂行条例及其补充法规实施以来的经验，着力解决公务员管理实践中的突出问题，建立中国特色的公务员制度，并为未来的发展留有余地”。④
（二）《公务员法》的主要亮点
《公务员法》共18章、107条，总括了公务员管理的基本制度和各个主要环节，提供了比较成熟的制度设计和法律规范。⑤总结参与立法的官员、专家和学者的观点，大家一致认同的突破和发展主要体现在以下几个方面：
一是对公务员的范围做出了具体的定义。《暂行条例》在确定公务员范围上只是模糊表述为“各级国家行政机关人员中除工勤人员以外的工作人员。”而《公务员法》则用定义的方式明确了公务员的界定：“依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利”的工作人员属于公务员。这个定义在客观上对公务员队伍进行了“扩军”。其参照管理范围，包含了共产党、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派七类机关中的非工勤人员。之所以没有在公务员法里直接列举七类机关的名称，而采用定义式，是因为“从立法角度讲，在国家法律里直接明文规定中国共产党机关的事务，不太符合我国的立法习惯”。⑥《公务员法》对公务员范围的界定有利于从制度上建立对公务员的统一管理。
二是对职位分类进行了重要的调整。《暂行条例》只提供了领导职务与非领导职务两个职务系列、15个级别等级，这使得公务员职业发展阶梯单一、基层公务员晋升空间狭小。《公务员法》明确提出对公务员实行职位分类管理，做出了三项重大制度安排。第一，区分公务员职位类别，“划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类”，并“可以增设其他职位类别”。第二，明确“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”。第三，重新设置了公务员级别，试图将“级别”发展成为公务员职业发展的一条通道，增加了级别的数量，并向基层倾斜。
三是首次明确了“聘任制”公务员。早在1993的《暂行条例》“职务任免”一章中就规定了对“部分职务实行聘任制。”但十几年来，除了一些地方政府实行了雇员制之外，一直没有推行。而《公务员法》则专门规定了一章，指出“机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。聘任制作为公务员传统任用形式的补充，可拓宽选人、用人渠道，改善公务员队伍结构，增强公务员制度的生机和活力。此举既为机关吸引优秀的人才特别是专业技术人才开辟了一条合法的渠道，也为使用辅助性、操作性的人员提供一种灵活、便捷的方式。
四是实行工资增长机制与定期调查机制。工资制度是公务员制度的一项重要内容，《公务员法》一方面对公务员工资结构进行了调整，将原有的“职务工资+级别工资+工龄工资+基本工资”改为“基本工资+津贴+补贴+奖金”；同时在工资水平上进行了严格规定，“工资水平应当与国民经济发展相协调，与社会进步相适应。”公务员工资增长机制与定期调查机制的明确提出，保证公务员的收入待遇具有稳定的和良好的预期，这对公务员队伍的稳定和勤政廉政建设有着重要的意义。
五是加强了对公务员的严格管理。《公务员法》加强了对公务员的管理，包括：引入引咎辞职、责令辞职和公务员辞退制；明确规定公务员不得通过兼职领取报酬；规定了严格的离职从业限制，“下海”先要“冷冻”2到3年；公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应责任。这些管理制度意味着公务员必须树立更强的责任意识，承担相应的法律义务，对公务员的监督更加规范和系统。
除了上述五条之外，《公务员法》还对公务员录用、晋升、考核、培训等方面也进行了改进，提升了公务员管理的科学性。
三、《公务员法》实施十年回顾
（一）公务员法实施以来的主要成就
《公务员法》是国内第一部全面、系统规范公务员管理的法律，凝聚了自1993年公务员制度实施以来十多年的公务员管理经验和众多立法者心血智慧和汗水的法律，既保持了公务员制度的连续性和稳定性，又有许多发展和突破，对建设法制政府和法治社会以及推进依法行政具有重要的现实意义和历史意义。⑦公务员法实施以来取得的成就可大致归纳为以下几方面：
（1）依法管理新格局雏形初现。十余年来，围绕《公务员法》，中共中央、国务院、中央组织部、人力资源和社会保障部、国家公务员局以及相关部门共出台了几十个与之配套的全国层面的法规、规章和一系列实施方案、实施细则，各省（区、市）也根据实际，地方政府出台了一批地方性法律规章，基本形成了以《公务员法》为主体的法规体系，公务员管理的主要环节实现了有章可循、有法可依。⑧
（2）各项制度循序渐进逐步完善。在《公务员法》及配套法规指导下，分类管理开展了调研和试点工作，并通过了进一步实施分类管理的办法；录用制度在依法考录、科学考录和公平考录基础上，探索建立了来自基层一线公务员的培养选拔链；建立了竞争上岗、公开选拔等公务员多元选拔晋升机制；积极探索科学的公务员的考核方式方法；逐步完善公务员淘汰制度；同时健全辞职、辞退、退休、职务任期等制度。
（3）公务员激励和约束制度不断得到细化。在激励方面，不仅通过法规强调物质奖励的作用，也不断强化精神奖励，如2015年6月，中央组织部时隔20年再次评选102名“全国优秀县委书记”；近5年来，评选表彰全国“人民满意的公务员”102名、“人民满意的公务员集体”100个，全国受到记三等功以上奖励的公务员达到56.9万人。⑨通过选树典型、正面宣传，发挥了“榜样”的示范、引领、作用。在约束方面，通过加强干部问责、个人有关事项申报等举措加强对公务员行为的规范。
（4）公务员队伍结构进一步优化，整体素质得到很大提高。《公务员法》出台后，“凡进必考”机制基本建立，十年来通过国家公务员考试录取公务员16万余人。一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出，为各级各类机关补充了新鲜血液，逐渐成为机关工作的中坚力量。从学历层次上看，“公务员队伍的主体由大专层次(2003年大专占48.7%，大学本科占23.7%)转向大学本科(2008年大专占38.6%，大学本科占46.9%)及研究生层次的比例不断上升”⑩；从知识结构上看，公务员的经济、管理、法律以及计算机等知识得到了补充；从能力结构上看，公务员的依法行政、公共服务、调查研究、沟通协调、应对突发事件、学习创新等能力有了很大提升。
（二）实施中的问题和困难
随着《公务员法》的实施，公务员管理在取得进步的同时，具体运作中也存在很多问题。下文将从上述公认的《公务员法》的几大突破维度，依据“制度目标——实施效果”的框架来分析，并呈现制度背后的多元价值冲突。
1.公务员范围的扩大与专业化管理的矛盾
对党、政、法院、检察院、社会团体、部分参公管理事业单位的工作人员统一纳入公务员管理体制的初衷是保持各类机关工作人员的整体一致性，但随着公共管理范围和复杂程度的日益提升，社会对于公务员的专业能力提出了更高的要求。公务员专业化需要公务员具有经过长期训练形成的特殊知识和技能、高水平的个人职责和能力，符合道德规范的职业素养，以及对公众和职业负责的态度。［11］如果从这个角度来考量，党、政、司法、社会团体等这些组织在使命、职责、对工作人员的能力要求等方面是有较大差异性，统一、规范的管理方式在实践中必然与专业化管理的发展趋势相背离。以近几年已经引起关注的法官离职问题为例，“近5年来，北京法院系统已有500多人辞职调动离开法院，法官流失现象严重，流失速度还在加剧。”调查显示：“收入低、压力大、晋升慢”等传统公务员管理弊端是促使法官，特别是优秀法官，离职的重要因素。［12］可以说，如何管理公务员队伍中的专业化人才是《公务员法》没有解决好的一个问题。目前，司法领域的改革已经开始正视这一问题，在广东、上海等地开始实施对法官有别于综合管理类公务员的改革试点。
2.公务员编制管理的科学化程度依然不高
由公务员范围扩大衍生出来的另一个问题是公务员的编制管理。编制管理的目的在于合理控制公务员规模，并进行有效配置，但现实中仍面临不少问题。第一，存在公务员编制“越少越好”的惯性思维。在历次机构改革中，精简成为“主旋律”，公务员编制“只减不增”甚至成为“铁律”，但这种思维方式忽视了编制与政府职能的重要联系，造成政府在一些职能上的“缺位”。第二，公务员结构不尽合理。“职责同构”的组织管理体制使得一些重要职能部门的基层公务员配置不足。第三，编制的科学化程度有待提高。目前的“三定”方案“缺乏针对不同部门、层级、行业人员配备的精细化指标，产生了人员配置客观依据不足、相互攀比、调整困难等问题”［13］。第四，形成了大量“编外人员”。如北京市某区“各单位涉及聘用人员岗位数量36423个（含被兼职岗位），与公务员的比例为3∶[KG-*2]1”［14］。大量“编外人员”的使用也带来规模缺乏控制、用人单位权责模糊、各项管理不够规范、缺乏身份认同感、职业发展规划缺失等负面问题。［15］
3.公务员分类制度推进艰难
为了从制度上冲破“官本位”意识，更好地解决基层公务员晋升、薪酬等方面的实际问题，《公务员法》试图通过设立不同类别、增设非领导职务、增加级别数量、扩充级别功能等方式，建立多元化的公务员职务发展途径和激励机制。
试点工作分为两个阶段。第一阶段——深圳市在其公安机关专业化试点改革的基础上，于2010年全面启动公务员分类管理。同时，一些试点工作也在全国的工商、税务、海关、质检等系统进行。这一阶段的试点工作试图厘清三类公务员在范围界定、职数比例、晋升通道、横向交流、工资差别等基本问题上的分别。第二阶段——从2014年左右，开始进行了职务与职级的地方试点与探索，特别是自2016年起，开始在全国开展县级以上地区试点职务与职级并行。这一阶段主要目的是解决“90%在科级以下、60%在县以下机关”基层公务员面临的问题，“核心内容就是在公务员法的框架下，在保持原有领导职务晋升通道不变的情况下，增加职级晋升的通道，来解决基层公务员‘晋升难、待遇低’的矛盾。”［16］
经过10年的试点和探索，《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》于2016年推出，突破点在于对两类公务员设立了11个层级职务并指出其与已有职级的对应关系，但目前两个法规还是“属于完善公务员管理体系顶层设计的范畴”，更多的是原则性和导向性规定，真正落地还有漫长的过程；职务职级的改革试点也在进行，积累经验全面推行尚需时间。从更深层次来看，职位分类是适应工业化发展背景下对员工的专业化要求及随之产生有效管理诉求而确立的制度，它要求基于科学的职位分析对职位进行类别划分，进而进行招聘、培训、晋升、薪酬等方面的制度设计。而《公务员法》及配套法规虽然对原有的分类制度进行了局部修补，但其主要目的是解决基层公务员“机构规格低、晋升台阶少、工资待遇低、压职压级严重、职业发展空间不大”等实际问题的，科学的职位职责界定和专业的准入资格等基础工作并不扎实，后续的分类管理确实难以推进。可以说，十年间职位分类的制度运行在全国层面并没有太大的突破，这与《公务员法》设计初衷出现了一定的背离。
4.公务员聘任制的走向不明晰
为了更好地激发公务员活力，《公务员法》新增了聘任制公务员。目前，从聘任制适用的职位范围来看，试点主要出现了两种不同的路径，面临的管理问题也不尽一致。
以上海为代表的聘任制主要聘用专业性较强的高端人才，并通过高薪方式来实现目标，即“参照相近行业、类似岗位和人员的市场薪酬水平以及机关相近职位人员的收入水平，确定聘任制公务员薪酬标准”［17］。目前的问题是，虽然这些年薪相较于同地区常任制公务员要高出很多，但与市场价格相比可能并没有优势，而且缺乏职业稳定性的保障，不能打通向常任制流动的晋升通道，能否吸引到所需人才尚需观察。
另一个模式是深圳的新晋公务员全员聘任制，即对所有行政机关全部新增职位（主任科员以下）均采用聘任制公务员。［18］深圳市聘任制试点的初衷是希望产生“鲇鱼效应”，以此来激活聘任制公务员的活力。［19］深圳目前的聘任制改革也出现了相应的问题：第一，对新进公务员“全员皆聘”，公务员职业稳定性功能将大大削弱，如何吸引和保留高素质人力资源进入政府是一个必须考虑的问题；第二，聘任制实施以来深圳辞退的聘任制公务员数量非常少，被寄予厚望的“能进能出”“鲶鱼效应”并没有显现出来，对聘任制公务员的考核有向常任制回归的趋势。
中国自2017年9起开始施行《聘任制公务员管理规定（试行）》，但未来聘任制公务员的制度走向依然不明确。试点的不同路径不仅反映的是“实施范围不一、职位设置宽泛、薪酬目标模糊、管理方式趋同（与常任制公务员比较）、缺乏配套制度”［20］等实践困惑，更体现出了制度设计对聘任制公务员定位的模糊。聘任制被赋予太多的期望——缓解编制紧张、降低行政成本、打破官本位、打破铁饭碗、带来“鲶鱼效应”等等。正如有学者指出的那样，如果不对聘任制赖以发挥作用的各种基础性的行政环境与制度安排进行有效设计，仅仅依靠聘任制解决上述问题无疑是本末倒置。［21］
5.公务员制度激励特别是薪酬激励方面存在明显不足
《公务员法》实施的同一年，中国便进行了公务员工资改革，希望通过对工资结构及增薪机制的调整，更好地规范管理并产生激励效果。但是，这次改革虽然从某种程度上实行了工资的统一化和阳光化，却依然存在很多问题，被视为“没有到位的改革”。
第一，没有形成正常的工资水平调整机制。据人力资源和社会保障部2012年开展的第四次工资试调查显示，公务员的基本工资标准从2006年以来就没有调整过。“而这段时间里，企业的薪酬水平不断上升，同时物价也经历了大幅度的上涨，”“不要说薪酬的激励作用，连薪酬的保障作用都难以保证了。”［22］即使是2015年工资调整后，公务员的实际增资幅度也依然不大，“经过平均水平计算，本轮工资调整月人均实际增资在300元左右”“北京公务员工资标准每月提高100元”。［23］可以说，很多地区，特别是一线城市，基层公务员的收入已经低于社会平均工资。第二，基本工资和津补贴比例失衡。由于基本工资不能对接经济发展水平和物价上涨速度，地方政府自行发放津补贴的名目越来越多，数量越来越大，也越来越无序。有学者通过研究作出统计，指出“各地擅自发放的津补贴名目达到300多项”［24］。这一方面导致了基本工资所占比重越来越小，“最低的城市仅为8.4%”［25］；另一方面，“地方财政实力成为影响公务员工资水平最重要的因素”［26］，各地区之间公务员工资的差距越来越大。“中西部地区公务员与发达地区公务员的待遇自然没法比；同在一个省，省市县公务员收入的差别高的也能达到一倍。”［27］第三，基层公务员工资较低。由于公务员工资与行政级别密切挂钩，而基层公务员由于职级层次低，晋升通道狭窄，其工资水平也较低，极大地影响了工作积极性。
公务员工资制度之所以陷入“公务员不满意，社会公众也不满意”的两难境地，究其根源在于现行工资制度是“孤立于市场分配体系之外的封闭系统”，既缺少基于职位分类的内部公平支撑，又缺少同市场接轨的外部机制设计。可以说，公务员工资制度改革已进入深水区，“依靠原有工资运行机制下的小修小补已经难以从根本上实现这种对接”“必须进行顶层设计、战略谋划”。［28］
6.公务员严格管理的制度化体系还有待完备
同全球潮流一样，中国《公务员法》加强了对官僚体系的政治控制。［29］《公务员法》通过对公务员义务和纪律、引咎辞职、离职从业限制等方面的规定，旨在加强公务员的行为规范。应该说这些管理规定确实对公务员不当行为起到了一定的惩戒作用，但“在社会迅速发展和变化的过程中，党员领导干部违纪违法现象依然严重，腐败行为在一些领域仍多发、高发、易发”［30］。因此，需要建立公务员行政伦理与制度约束并重的长效管理机制，通过日常化、系统化、规范化的管理，避免突击式建设方式的不稳定和流于形式。目前，《公务员法》在长效机制建设方面还没有显著的进展，配套的法规如公务员财产申报制度、行政伦理法等也没有跟进，这也是有待完善之处。
7.配套制度的改革衔接问题
公务员制度与行政体制改革和司法体制改革等密切相关，改革和完善公务员体制是一项复杂的系统工程。因此，随着公务员管理的推进，社会其他制度的改革也成为影响公务员制度有效运作的瓶颈，并且可能远远超出行政体制改革的范围。以公务员流动为例，现行的“单位保障制”，不仅损害人力资源的配置效率和劳动效率，而且其背后所隐藏的利益差别也造成了人才的“偏好性”流动，而社会保险制度、户籍管理制度、养老保障制度、专业评价体系、人才市场调配功能等的完善和有效衔接，也成为影响人才合理流动的体制性壁垒。
四、未来公务员制度深化改革的价值取向和路径
十年一回首。同世界其他国家一样，中国在公务员立法后，制度的实施既取得了成就，也存在着问题。目前，中国公务员制度面临的环境又有了较大的变化，在中国经济步入新常态后，中国公务员制度也要有一个适应、调整和不断改进的过程。
（一）确立公务员制度设计中的理性和效率价值
理性和效率是官僚制的核心，也是适应工业化社会发展的重要管理命题。虽然在西方由工业社会向信息社会转型过程中，官僚制由于过度僵化而受到诟病，但对于处在正从农业社会向工业社会转变、从传统加速向现代社会过渡的中国，面临的挑战恰恰是官僚制不足的问题。官僚制中所包含的理性精神、民主意识以及科学化的设计思路和要求,对于转型时期中国组织模式的塑造仍有其存在的合理性。［31］其中理性就是要排除人情因素干扰，树立公务员尊重法规、遵守契约、服务公民的责任意识。而效率则体现为通过科学的组织结构和人力资源管理设计，有效地提升公务员的专业能力和组织承诺，进而提升公务员和政府的绩效水平。
（二）通过职位分类提升公务员的专业化程度，加强各职能间的有效关联
美国著名的管理学者莫石(Mosher)对美国公务员队伍的发展进程进行了描述，指出在现代化建设和发展的过程中，公务员队伍的专业化是一个必然的趋势。即更多的公共管理者成为专业人员,用比较高的科学发展观来管理和推动社会的发展。［32］莫石的描述对中国公务员队伍的未来发展未必不是一个可能的预示：随着社会的发展,科学技术高度发达,社会组织日益复杂,公共管理对社会各个方面的管理和介入也必须不断增强,必然提出公务员队伍的专业化问题。［33］
保障专业化的重要职能就是科学的职位分类。但纵观《公务员法》颁布后的十年，推进最艰难的也恰恰是职位分类制度。缺乏分类制度的支撑，其他各项制度调整也就难以推进。因此，未来公务员改革的一个方向就是在总结经验的基础上，有效地进行更细致的类别划分和职位设计，明确不同职位的准入资格和发展路径，甚至在专业化提升的基础上更进一步，“注重政治与行政的专业化分工、加强独立问责、以民主政治和精细化管理的精神改革中国的政治决策程序和提高政府机关的行政能力，综合提高现代国家治理能力。”［34］
（三）尊重公务员的个体诉求，建立有效的激励机制
长期以来，公务员管理制度设计上注重公务员的义务和责任而忽视公务员个体利益诉求，但现实中公务员可能具有多种价值取向。如蒙哥马利·范瓦特就指出，官员有个人价值、职业价值、组织价值、合法性价值和公共利益价值。当多种价值冲突时，价值拥有者就必须在其中寻求平衡。［35］
客观地说，“十八大以来，党和国家为优化公务员队伍、惩治腐败采取了一系列举措，取得了巨大的成效，得到了全社会的高度赞赏。但是，在反腐措施有效清除了很多政府陈年积弊的同时，一些遵循现代行政管理基本原则的制度建设还没有及时跟进”［36］，导致在一些群体中呈现出负面的效应。有学者对“八项规定”后江苏省基层公务员的思想状况进行了调查，发现虽然大家认同新的政策，
但随着“管理趋紧，工作压力加大，权力逐步受限，利益空间被挤压”，公务员普遍存在“对各方面压力的焦灼感、对工作的疲惫感和对未来的迷茫感”。［37］因此，在加强对公务员管理的同时，也必须承认并尊重公务员的个体利益诉求，了解公务员群体受传统行政理念、改革开放冲击、组织管理方式、吏治环境等多种因素影响下形成的价值观念、道德素养、思想动态和行为方式，分析影响他们思想、工作和生活上的负面情绪，需要“在一定制度环境下，政治、经济、法律、社会、文化、历史、技术等条件)引入激励和约束机制，并在不同的工作条件下帮助公务员进行正确的取舍、选择”［38］。
（四）重新思考和建立建国初年有过的职务、级别分类制度
1949年建国后相当一段长的时间，人事制度中有职务和级别分离的做法。这一制度安排符合战争结束后许多战功累累的功臣文化偏低，不能胜任新工作的具体情况。比如建国后，有高级别干部（13级）担任仓库保管员职务，由于能力的局限，他们不占据决策位置，但其工资不与职务而与级别挂钩，体现对过去功劳的奖励。这一安排，也符合中国传统官制中功高者禄厚、才高者爵尊的智慧。“文化大革命”之后，大量公职人员学历提升、能力相近，职务建立在功劳和业绩之上，职级开始趋同。但是，随着政府工作复杂性增强，面对多元和专业化的时代，知识更新速度高于官员职务提升速度，需要大量资历浅但训练有素的青年人才引领创新，能力和功劳的差异性又重新出现。在公务员制度设计中，再考虑引入职级分离的薪酬方式，有利于有功者安心力所能及的工作，不一味追求官职的升迁；也有利于有才能者减少迅速进入工作角色的机会，先不求高工资，但求建功立业的机会和条件。
（五）增强公务员制度的灵活性和开放性
随着经济全球化、信息社会的发展，西方的公务员制度也在不断地变革。奥尔（Auer）、安娜莉亚（Analytica）等基于录用条件、任职资格和技能、晋升通道、薪酬体系、养老金体系以及社会、政治和法律条件等要素的分析，将公务员体制分为职业生涯型体制（Career-based civil service system）和职位导向型体制(Position-based civil service system)。总的来说，职业生涯型体制封闭性较强，职业稳定程度高；而职位导向型则深受管理主义的影响，开放程度高。［39］德克（Demmke）运用实证分析的方法，诊断了欧盟27个成员国公共改革的成效，其结论是过去二十年来的公务员系统改革导致各成员国从传统的职业生涯型体制向职位导向型体制逐步转变。［40］
虽然十余年间中国也在不断探索诸如聘任制、竞争性选拔、内部遴选、招录有基层工作经验的公务员等革新，但总体来说，公务员管理是基于职业生涯型体制，不仅各职能处在一个相对封闭的环境内运作，相关的信息和数据也不够开放和透明。比如（中央和地方）公务员性别、年龄、学历、职务层级的分布状况，各地公务员薪酬水平等统计数据都很难找到权威数据。社交媒体、共享经济、互联网+、大数据等在不断改变我们的思维方式和生活方式的同时，也对公务员管理提出了新的要求，透明的信息、便捷的交流方式、基于大数据的科学决策、快速响应公众需求等都是公务员管理体制继续改革的需求和动力。
公务员制度十年的历程显示，一部《公务员法》在推行现代管理理念和专业化、法制化、科学化管理方面，有理念上的重大突破和制度建设的显著进步，但面对新时代的新任务、新挑战，却又存在诸多不足。公务员制度还有继续深化改革和管理条例具体化的巨大空间。在新时代的新征程上，面对新的形势，依然需要理念、制度和机制的创新，保证优秀的人才被吸引进入公务员队伍并得到良好的使用，使他们成为国家治理的中流砥柱。
注：
①张柏林：《关于公务员法的几个问题》，《国家行政学院学报》2006年第3期。
②祁光华、舒放：《中国干部人事制度改革30年》，张成福、孙柏瑛主编：《社会变迁与政府创新——中国政府改革30年》，中国人民大学出版社2009年版，第264页。
③许诗琪：《从官僚制角度反思〈公务员法〉对公务员体制改革的影响》，《理论界》2013年第5期。
④宋世明：《中国公务员法立法之路》，国家行政学院出版社2004年版，第118页。
⑤侯建良、李飞：《公务员法大释疑》，《瞭望新闻周刊》2005第46期。
⑥侯建良：《我国公务员范围的几次变化》，《中共党史资料》2009年第3期。
⑦《中华人民共和国公务员法及相关配套法规》，民主与建设出版社2005年版。
⑧陈丽平：《公务员法配套法规政策逐步健全》，《法制日报》2014年10月31日。
⑨中共国家公务员局党组：《深化公务员管理创新为全面建成小康社会提供坚强组织保证》，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2017-09/15/c_1121647400.htm,2017.9.15.
⑩梁玉萍、任文硕：《公务员管理的制度延续》，《中国人力资源社会保障》2010年第6期。
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〔责任编辑：若 谷〕
Retrospect and Prospects of the Civil Service Law in China,
2006-2016： A Ten Year Assessment
Hu Wei & Lan Zhiyong
Abstract: Civil Service System is an important part of the Administrative system. In 2006, China passed its Civil Service Law. It brought about many new hopes. Ten years afterwards, we provide a review of the highlights of the Law and evaluate how the law has been implemented. What changes have been realized. And what new issues and problems are still pending. The paper also provides comments and suggestions for further reform and policy change.
Key words: civil servant; civil service system; civil service law
苏公网安备 32010202010947号
