兜底部门的运作逻辑

摘  要  基于部门地位和工作界面的组织类型划分，可以发现一个新的组织类型：兜底部门。兜底部门处置着那些看似不重要却又是政府机构必须承担的剩余事务；由于处在组织边缘，它往往受到区别对待，行政资源普遍不足却又事实上拥有自由裁量权。兜底部门通过正式行政与非正式行政相结合的街头行政子系统，在组织边界构建自己的组织网络，保护了其他政府机构不受环境不确定性的冲击。兜底部门是我国政府机构中甚为独特的一种组织类型，它为重新解释基层机构及其运作逻辑提供了可能性。

关键词  城管；剩余事务；兜底部门；街头行政

中图分类号  D63    文献标识码  A    文章编号  1001-8263(2018)04-0053-11

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2018.04.007

作者简介  吕德文，武汉大学社会学系研究员、博导  武汉 430072

党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》赋予省级及以下机构更多自主权，并着重强调“基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点”。这表明，调适原则将主导新一轮的机构改革。那么，“面对面”的行政环境，以及基层事务的复杂性，是如何塑造基层机构的？反之，基层机构又是如何适应一线行政的挑战的？

1982年以来，我国已经进行了7次机构改革。从历史经验看，机构改革很容易陷入以“精简”替代“调适”的困境①，一些政府机构规律性地呈现出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环问题。并且，自20世纪90年代以来，很多基层机构都不同程度地出现过行政滥权及粗暴执法等问题②③，乃至于制造了21世纪初的城市暴力大事件④。既有研究主要将这些机构问题视作制度异化的产物。如上下级政府间的“职责同构”⑤，导致政府机构膨胀；编制硬约束和财政软约束为编外人员的扩张提供了动力和条件⑥⑦；而科层体制内部市场化则促使了“雇佣群体”、“影子雇员”的扩张⑧⑨。相应地，基层干部的滥权，实际上是压力型体制下，基层干部正式权力非正式运作及策略主义行为所致⑩［11］。这些解释都有一定道理，却忽视了两个关键问题：其一，中国政府机构并非“纯粹”意义上的科层组织，“官吏分途”、简约治理等具有深厚的历史和制度依据［12］［13］；相较于官僚制与生俱来的“帕金森定律”［14］，中国政府机构膨胀等问题的制度根源要复杂得多。其二，在既有的政府机构研究中，组织环境往往只是一个背景；实际上，行政场域在很大程度上支配着政府行为，环境复杂性及任务多样性恰恰是理解政府行为的关键所在。

鉴于此，本文试图从组织与环境关系的角度，对地方政府机构的类型重新分类，据此解读一线行政部门的运作逻辑。具体而言，基于等级制及环境适应性的双重视角，本文提炼出兼具经验基础和分析意义的“兜底部门”这一组织类型，关注一线行政部门在科层组织体系中的特殊地位及一线行政冲突产生的制度根源。

对“兜底部门”组织意义的思考，来自于笔者对W市城管部门的深度调研。在实地调查期间，城管部门上上下下都将其机构视作“兜底”部门——当各个市政部门相互推诿，导致一些市政职能无人承担时，城管便是最后“兜底”的部门。2015年7-8月，笔者以协管员的身份在W市城管局某中队进行参与式调研，期间访谈了包括中队长、副中队长在内的全部9名城管队员，并随机访谈了10名协管员。同年10-11月，笔者又到W市城管局及某区城管局进行了调研，访谈了包括市局副局长、各业务处长，以及区局局长、主管执法的副局长，区城管执法大队大队长、教导员、副大队长等共20人。此后两年，笔者仍对调研过的城管中队进行动态观察。

一、兜底部门：一种组织类型

在组织理论中，政府机构是依任务分派而来的，不同的任务如生产、协调、服务、监督活动形成不同的单元，一般的科层组织强调单一任务只包括单一部门，以避免职能交叉。但“纯粹”的官僚制模型并未考虑到组织活动的偶然性问题［15］：

第一，组织的活动可能属于明确的、高度例行的类型，但任何具体活动执行的时机都取决于环境刺激物。

第二，活动的应急程序经常不是事先给定的。事实上，组织的重要活动之一是为日复一日不间断地进行常规化所需要的新活动制定程序。

通常，组织应对环境不确定性的方法是调整决策机制，即在正式组织结构内创造一种隐蔽、容忍和刺激有用的不一致性的机制［16］。上级部门对次级单位进行正式或不正式地授权，对各个子部门提出不一样的要求。从这个角度上看，相较于较高层级的部门，基层机构的特殊性在于它更需要处理环境不确定性问题，也更容易拥有自由裁量权［17］。在街头官僚理论看来，“街头”不是对工作场景的直观描述，而是对不确定性程度极高的工作界面的一种高度抽象。随着行政技术的改变，组织又会对“空间”进行改造，尽量减少环境不确定性［18］。

还有一个应对环境不确定性的方式往往为组织分析所忽视，却是一个极为传统却非常关键的议题：即在初始的部门设置中就考虑到了环境不确定性问题。考虑到偶然性的部门划分实际处理的是专业化分工收益与部门间协调成本的关系，组织结构不仅要考虑到尽量提高内部协调性（往往是通过专业化来达成的），还要考虑到将专业化带来的协调成本减少到最低。从提高组织效率的角度上说，将具有严格时间限制的决策和没有严格时间限制的决策分别交给不同部门处理，它们会发挥各自优势［19］。这意味着，从理论上说，理性的公共部门划分应该专门设置一些专业性并不强，专门处理那些偶然性较大的非常规事务的部门。

如此，考虑到环境不确定性问题，依任务分派而形成的组织类型显得要复杂许多：

第一，就部门地位而言，同一个组织中，子部门的实际地位并不仅仅依据层级制，“兄弟并不平等”［20］。中国是一个有悠久的官僚制传统的国家，地方政府机构基本上都由领导机构、协调机构、职能机构和派出机构等不同属性的部门构成。但是，同一层级的各部门司职任务的轻重缓急不一样，拥有的行政资源也不一样，事实上存在强势部门和弱势部门的区别。

第二，就工作界面及其决定的工作性质而言，同一个组织中，乃至属于同一属性的政府机构中，通常存在性质完全不同的两类部门。工作界面在办公室的部门，组织活动明确、高度例行，且任务是事先给定的；工作界面在街头的部门，组织活动往往不明确、无法例行化，任务往往是偶然发生的。

从部门地位和工作界面两个维度考察，会赋予金字塔式的科层制模型新的内涵，形成一个新的组织类型划分（见图1）。

1.领导机构、协调机构：领导机构处于组织权力中心，掌握控制权，对组织的目标设定、检查监督和激励分配都具有支配性；协调机构往往处于组织高层，集中掌握行政资源，典型如“领导小组”，是一种具有中国特色的制度化了的部门协调机制［21］。领导机构和协调机构的工作界面都在办公室，并可以通过拥有的控制权来有效控制组织环境。这种部门处于组织的“内核”，几乎不受环境不确定性的影响。

2.服务机构：服务机构是通常所说的“窗口单位”。服务机构属于一线行政部门，但其组织活动却是高度常规化的，工作界面“窗口”是一种相对可控的组织环境。

3.专业职能机构：专业职能部门是处理专门事务的一线行政部门，其主要工作界面在街头，容易受到环境不确定性的影响。因为专业化程度较高，使得这类部门有较多的行政资源应对环境不确定性，如可采用强制力控制现场，或将组织环境从街头转移到窗口或办公室。

4.非专业职能机构、派出机构：非专业职能部门和派出机构处于行政的最前线，组织任务往往琐碎而无法分类，组织活动无法常规化。这种类型的部门处于组织边缘，由于难以得到组织支持而必须依靠自身的经验来应对环境不确定性的影响。

为了方便表述，本文将一个完整的组织系统称作“组织”，组织的构成单位称作“部门”；结合各种组织类型的核心特征，组织类型连续谱上分别有控制部门、支持部门、专业部门和兜底部门。控制部门主要包括领导机构和协调机构，其在组织内部的主要功能是控制各部门的组织活动；支持部门主要指那些得到控制部门的授权，具体掌握着组织资源的分配的专业职能部门；专业部门则包括专业职能部门的主体和窗口单位，它们具体执行组织的核心业务；兜底部门则负责处理“剩余事务”——核心业务“剩余”下来的业务。

本文的主要分析对象是兜底部门。它并不属于组织内核，不承担组织常规的、重要的专业职能，只承担哪些看似不重要却又是组织必须承担的非常规、非专业的职能；由于处在组织边缘，它们往往受到组织的区别对待，行政资源普遍不足却又事实上拥有自由裁量权。从组织生态的角度上说，兜底部门因积极回应环境挑战，承担着诸多剩余事务，保证了组织内核免受干扰，反而是其他部门得以专业化、正式化的前提。

二、剩余事务及其生产逻辑

在研究警察任务时，有学者将警察任务分为两类：一类是简单易处置的问题；另一类是复杂且不好处理的问题。后一类问题往往不存在固定的处理方案，甚至连定义都很困难。相应地，也不存在一套可以衡量的标准［22］。城管执法事项则基本上是后一类问题。由于这些事项基本上是别的市政部门“剩余”下来的事务，哪怕是最核心的业务市容管理，包含的往往也是城市管理中细小琐碎、不易处理的事务，很多具体事务甚至无法进行准确定性。客观上，凡是纳入城管执法事项范围内的事务，都有一套可供参详的处理程序；可在实践过程中，这一类程序是无效的。具体而言，剩余事务之所以不易处理，主要源自两个原因：一是它在行政上存在职权交叉，部门之间无法对之形成清晰明确的职权划分；二是它在社会上属于争议性议题，公众无法对其性质达成“共意”。

以违法占道管理为例，它虽属于城管部门最核心的业务，却仍存在职权交叉：（1）是否合法经营（工商执照信息），属工商部门职权；（2）经营食品是否合法合规，属食药监部门职权；（3）如利用机动车占道经营，对机动车的查处属交管部门职权；（4）当街“生宰活羊”等经营行为，属于动物检疫部门职权。而且，这一事务还存在激烈的社会争议：（1）就市民生活方便、特殊人群生存需求等问题，街道、社区的考量与城管部门间意见不一致；（2）普通市民并未将占道经营视作“违法”行为，这与城管部门存在巨大隔阂；（3）不同市民群体因需求不一致，使之对占道经营行为存在意见分歧。

城管部门的剩余事务有以下几个特点：（1）细小琐碎。一方面，这些事项源自市民的生活习惯，随时随地都有可能发生。另一方面，这些事项之间往往难以确定其法律界限，即便是相关法规将之列入执法事项，也难以类别化，很难执行。（2）难以定性。这些事项在合法与违法之间，在具体的违法界定方面，都存在较大的模糊性。大多数“剩余事务”游离于合法和违法之间，即便是被纳入违法事项，事实上也难以确定；即便是确定无疑的，人们也持较大争议。（3）复杂性。剩余事务的复杂性是指，一些看似是单独事项的剩余事务，实际上内含了诸多事项。在处置过程中，一旦激活这一事项，就会连带出现更多的需要处置的事项。（4）争议性。多数剩余事务存在争议性。首先，这些事项往往夹杂着不同价值观和利益群体的冲突。其次，多数剩余事务具有“历史遗留问题”特征，很难通过先行法律法规平息其内在争议性。（5）难以处置。按照城管部门的内部说法，大多数执法事项因为“没有手段”而难以处置。按照《行政强制法》等相关法律规定，城管部门只具有对经营物品和工具实施暂扣的权力，并不具有对行政相对人实施人身限制的权力。其结果是，一旦行政相对人不予配合，执法冲突就在所难免。换言之，城管部门的现场控制能力实际上是严重不足的，这直接影响了剩余事务的处置。另外，由于剩余事务过于细小琐碎，且其定性权往往并不掌握在城管部门手中，城管要采取有效的法律措施，需耗时耗力。

一般而言，政府机构是依任务分配而来的，每一个机构都有相对稳定、独立的任务单元。但城管部门有其特殊性。它源于市容管理，而一开始这项职能（其典型如爱国卫生运动）就具有综合性、临时性、动员性等特征。在部门设置原理上，它事实上很难被分割成有清晰界限的任务单元。由此造成的后果是，城管部门所处理的事务总是容易与别的部门发生交叉。基于相对集中行政处罚权的定位，以及新设部门的历史事实，在交叉职能的部门竞争中，城管往往起到“兜底”作用，一些模糊的、零碎的、不易处理的事务都慢慢归置于城管部门。因而，从另一个角度上看，这些被新产生的或被别的部门所抛出，最后为城管部门“兜底”的事务，事实上是一种“剩余事务”。

剩余事务的产生一方面源自于城市发展，人们的需求越来越多，市政职能也越来越多。一些未来得及确定为市政职能，却又不得不处理的事务，也就成了剩余事务。另一方面，对于具体的市政部门而言，剩余事务本身是专业化的部门设置制造的结果，新生的、难以处置的事务往往会划入专业化程度还较低的弱势部门。作为兜底部门，城管部门的业务基本上由别的部门“剩余”而来（见表1）。

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表1  W市城管剩余事务产生情况简表

在实践中，剩余事务的产生主要基于三个逻辑：

1.回应性治理。很大一部分拓展职能是因群众投诉逐渐增加，引起了市政部门的注意，逐渐采取行政措施得以形成的。从2011年开始，W市开启了治庸问责和电视问政风潮，使得很大一部分职责不清或职责清晰但重视不够的剩余事务呈现出来，并最终为市政当局重视，固定为相关部门的职责。比如，2012年，W市在开展“治庸问责”活动中，即将群众反映强烈的十个突出问题（即：沿街违规开设门店、建筑物内底层地面非法下挖、违规设置户外广告、非法填占湖泊和向湖泊排污、机动车排气污染、城市道路井沟盖缺损、架空管线影响城市容貌、漏洒乱倒建筑垃圾、违规经营旅馆、新建住宅区社区工作服务用房落实不到位等）清理出来，明确责任主体，并进行了部门职责分工。这其中，城管部门承担了6个突出问题的主体责任。2013年W市城管委的“三定”方案中，专列一条明确这6个方面的部门职责分工，按照2012年市人民政府办公厅《关于进一步明确沿街违规开设门店等十个突出问题涉及部门管理责任的通知》等相关规定执行。

群众集中投诉的事务，往往来自于日常生活，符合剩余事务特征，细小琐碎、难以处置。对于各个部门而言，此类事务要么是新增事务，要么属于各部门的交叉职能，受制于部门资源、责任分摊则因素，每个部门都会本能地将剩余事务往别的部门推。但对于市政当局而言，其关注的重点在于群众投诉能够较好地得到处置。从理想的部门设置原理看，任务分派应该遵循专业性原则，且单一任务应交由单一部门处置，尽量避免部门职能交叉。可是，在实践中，往往是部门设置先于任务分派，任务分派很难按照专业性原则进行，而是掺杂了诸多部门利益。客观上，就市政当局而言，群众投诉处置这一回应性治理实践，短期的处置效率问题（即时回应群众诉求），远比专业性原则来得重要；就各个市政部门而言，如何最大程度地保护部门利益（在群众投诉处置中尽量少地承担责任），远比部门职能的专业性建设来得重要。故而，无论是市政当局还是其职能部门，都追求短期效应。如此，“实用、便捷、高效、属地管理”，成了剩余事务的处置原则。

按照这一原则，城管部门承担大多数剩余事务就显得顺其自然。作为兜底部门，城管部门是市政当局的自设部门，虽然有市容管理这一核心职能，但一方面市容管理本身就内涵宽泛，界限不清晰，离专业职能距离尚远；另一方面，城管部门在相对集中行政处罚权试点之前，就通过综合执法、联合执法等实践，承担了别的专业部门的执法事项。在相对集中行政处罚权试点过后，它作为兜底部门的特征更显突出。简言之，对于市政当局而言，城管部门承担剩余事务，实在是“实用、便捷、高效”。

2.事件性治理。在回应性治理机制较为有效的情况下，市政当局可以通过系统收集信息，从而将剩余事务纳入相关部门职责。然而，受制于官僚制惰性，一些剩余事务虽然得到了市政当局的回应，但也往往是临时性的、权宜性的，并无专业性建设，很难得到有效治理。如此，在某些特定情况下，就容易产生重大责任事件。一旦产生了重大责任事件，市政当局往往会顺势启动行政措施，意图从根本上解决类似问题，是为事件性治理。

从市政当局的角度上看，剩余事务之所以被当成政府职能，并不仅仅在于这些事务为群众关注，政府有回应压力；还在于注意力分配的特定机制在发挥作用，使得政府将关注焦点转移到了这些事项中。那些系统收集而来的信息转化成具有治理意义的数据，可以成功吸引政府注意力。比如，W市政府治庸问责、电视问政、加强办理群众投诉等行政措施，一开始只是强化官僚体系内部控制的常规措施。但是，它却在无意间发挥了信息收集整理及职能固定的功能。除了系统数据，突发事件往往具有典型性，也容易吸引市政当局的注意力。

在W市城管部门史上，一些重要事件在形塑城管部门特征、规范相关职能方面，起到了关键作用。高空抛物治理就是一个典型。高空抛物治理本是一件典型的剩余事务，虽属于城管职能，但由于取证难等原因，并未纳入日常管理，顶多是在小区作为不文明行为加以宣传规劝。在2014年11月20日发生的“高空抛物致女婴伤残案”，使得《W市市容环境卫生管理条例》相关条例得以激活。城管部门联合公安局、房管局于2015年5月1日开始了高空抛物整治行动，组建高空抛物整治专班，设立有奖举报，并在有条件的小区安装高清摄像头。在专项整治期间，法院对“高空抛物致女婴伤残案”作出了因找不到肇事者全楼“连坐”平摊赔偿费用的判决。至此以后，高空抛物治理成为城管部门的一项常规职能。

3.行政力量“再生产”。一些剩余事务在社会生活中虽客观存在，甚至于也存在于法条中，但只要其未吸引市政当局及相关部门的注意力，它就很难成为部门职责。哪怕是出现了某些“事件”，如有关部门有意无意地忽视，它还是不会成为真正意义上的剩余事务。故而，剩余事务转化为部门职责，客观上还是行政机构再生产出来的。如果说大多数剩余事务因其细小琐碎难以处置，并严重受制于权责不对等的矛盾结构的话，那么，有一些剩余事务是可以通过专业化建设，使之变得较为容易处置的；或者说，以专业化的名义将类似事务吸纳进来，很有可能塑造一些“有利可图”的部门职责。简言之，受制于兜底部门的定位，城管部门的业务扩张在大多数情况下是被迫的；但是，也有一些部门职责是其主动扩权的结果，客观上“再生产”出了一些为人们所忽视的剩余事务。

渣土管理即是城管部门主动扩权的典型。一开始，渣土只是作为路面扬灰之表现进行管理的，本身并不是一种独立的执法事项。随着城市化进程的提速，渣土逐渐成为影响市容的罪魁祸首之一。城管部门逐渐发现，从渣土的生产、运输到消纳，是一个高度专业化的过程。首先，渣土的源头产生于工地管理。工地管理一直是城建部门的职责。城建监察队伍与城管执法队伍有较深的历史渊源，城管对工地管理并不陌生。因此，一开始城管就介入了工地管理的外围职能，包括规范打围、文明施工等。这些职能并不一定与渣土有关，更大程度上是占道管理的延伸，其本意是通过规范施工行为保障市民出行。不过，从渣土管理的角度看，工地及周边扬尘、污水、泥浆，工地出入口地面未硬化，未按规定设置冲洗设施等，不仅会污染周边环境，还可能通过渣土车使污染源带入市区。故而，城管的工地管理职能反而附属于渣土管理。其次，渣土车并不同于一般的运输车辆，而是一种“特种车辆”。为节约运输成本，赶时间，渣土运输车辆带泥上路，超高、超限、漏洒的现象常有。如此，管住渣土车及其运输企业，也是渣土管理的关键。再次，消纳场的规划管理是渣土管理的最终环节。如果消纳场规划不合理，导致渣土无处去或成本太高，必然导致渣土运输无序进行。可以说，渣土管理的每一个环节都意味着巨大的行业利益，将之纳入规范管理，无疑是一种显而易见的部门利益。除了源头管理仍然掌握在城建部门手中，城管部门通过多年的探索，已经主导了渣土运输行业的管理，并掌握消纳场的规划、审批权。与此相配套的是，W市城管部门于2002年成立了渣土专班，专司渣土执法。2016年，W市城管部门甚至还对全市渣土车进行了改造，渣土车智能监控平台上线，以图用现代科技规范行业管理。可见，渣土管理的专业化程度已经相当高了。

三、兜底部门的剩余事务处置机制

城管部门是街头行政部门，这就使得剩余事务的处置面临两难：一方面，“街头”空间具有开放性，城市治理中的剩余事务会通过街头源源不断地进入城管部门，城管部门只能是“兜底部门”，扮演“清道夫”角色；另一方面，城管部门作为一个行政机构，具有将部门职责固定化、专业化和规范化的倾向，天生具有封闭性特征。那么，在剩余事务的处置过程中，城管部门如何调适这一矛盾呢？

就现场处置的规律而言，一个剩余事务要得到较好的处理，要么是“以时间换空间”，在最短的时间内作出判断，并进行即时处理，以免激活剩余事务的复杂性，延伸出其他需要连带处理的问题。要么是“以空间换时间”，即通过转移处理现场，将剩余事务的处置转移到一个可控的空间环境中，确保其“就事论事”，“办公室”就是一个理想的空间环境。从处置技术上看，前者强调一线行政人员的自由裁量权，依靠经验进行处理；后者则强调专业化的处置流程，依靠制度进行处置。而无论是哪一种处置方法，都要求城管部门事先考虑到偶然性，这反映在其组织结构设置的复杂性及一线行政的灵活性上。

在长期的剩余事务处置实践中，城管部门逐渐形成了适合于兜底部门性质的街头行政子系统（见图1）。所谓街头行政，指的是一线行政人员和民众（被治理者或公共服务对象）这两种典型社会角色之间的直接的面对面的互动［23］。与管理官僚的工作主要是同质性身份的社会互动不同，街头行政主要是异质性身份的社会互动。街头官僚与被治理者在街头空间的遭遇具有偶然性，互动结果也更具不确定性。具体说来，街头行政子系统是管理官僚（办公室命令）、街头官僚（一线行政人员）与被治理者之间形成的相对稳定的组织结构。显而易见，这一子系统的关键在于街头官僚。与西方不同的是，我国的街头官僚现象主要不是由正式行政人员带来的，而是那些半正式的行政人员制造的。就城管部门而言，基层中队是一个完整的执法单位，中队长事实上担任了组织内部控制的角色，辅助其工作的内勤（如执法平台管理员）则扮演了行政支持角色，而城管员则是专业化处置剩余事务的保证，协管员扮演了处理各种细小琐碎的剩余事务的“清道夫”的角色。

城管部门的街头行政子系统，主要由两部分组成。首先，在初始的部门设置中就考虑到了环境不确定性问题，建立富有弹性的组织结构。简单说来，W市城管部门的框架设置里，充分考虑到了剩余事务的处置特征。这一框架设置包括三个层次：一是在内设部门中，将专业职能部门和街头执法部门适当分离，专业职能部门依托于各个办公室，负责那些专业化程度较高、不易受街头环境挑战的事务，如燃气煤气管理、市政设施管理、环卫管理；街头执法部门依托于执法大队，负责那些专业化程度较低、易于受到街头环境挑战的事务，如违法占道经营、拆违、渣土管理。二是在上下级的指挥链设置中，将任务分派和执行适当分离。具体而言，任务分派主要基于市长热线、数字化城市管理系统等管理平台，任务执行则依赖于基层执法中队。这样，上下级指挥链转化为内勤与外勤、前台与后台的合作。而这个指挥链的特殊性在于，无论是上级领导，还是基层执法队员，服从的是系统命令，而非主观意志。这使得基层执法队员更易于按照自己的判断回应街头环境的挑战。三是在层级制中，将正式结构与实际运作机制适当分离。W市城管部门的基层执法中队雇佣了大量协管员，在形式上都建立了基于“中队长—副中队长—带队城管—协管员”之间的层级制，且赋予了相应的职权。但在实际运作过程中，往往按照扁平化的组织机制运作，城管队员和协管员之间的关系并非单纯的命令/服从关系，更多的是庇护关系。

其次，在部门决策机制中，创造一种隐蔽、容忍和刺激有用的不一致性的机制，容许街头行政人员事实上拥有政策制定能力。具体说来，城管部门的一线行政依赖于正式行政与半正式行政的紧密结合，组织调控依赖于内部控制和充分授权之间的平衡，始终存在效率与合法性双重组织目标。第一，通过建立非正式的庇护关系，来实现街头行政子系统的平衡。具体办法是，将正式行政人员与辅助人员之间的正式关系转化为非正式的庇护关系。在正式组织结构中，带队队员对辅助人员具有约束职责，事实上具有上下级关系。但在实际工作中，这种拟等级制关系无法实施。这是因为，两者之间存在身份鸿沟，双方都无建立正式关系的诉求。对于正式人员而言，辅助人员对其唯一有意义的地方就在于有效配合其一线行政，因此，大多数正式队员认为，只要辅助人员“听话”，能做事就行，对其余要求并不在意；对于辅助人员而言，严格按照科层制行政要求，既无可能，也无必要。久而久之，城管员与协管员之间形成了一种稳定的和非正式的庇护关系，城管员控制着街头行政过程，对协管员具有考核权，科层制精神渗入到一线行政实践中；而协管员则拥有轻微违纪的自由，其前提在于杜绝严重违纪，并听从城管员指挥。第二，通过限制专业化，使得街头行政具有普遍化特征。具体措施是，以带队城管为中心，配置一定数量的协管员，建立独立完成任务的行动小组。客观而言，街头事务的细小琐碎的性质，决定了其对专业性要求并不高。因而，在行动小组内部，城管员与协管员之间并无严格分工，他们都是全能型的。大多数情况下，他们之间只是从实际工作需要进行了自然分工，城管员一般从事较为简单、但也更能显示执法权威的文书工作，协管员则从事维护现场秩序等工作。在城管员力量不足的情况下，协管员越权执法也是甚为常见的。第三、通过建立“守控+巡查”的任务执行模式，使街头行政具有开放性。具体做法是，基层执法单位的组织结构和街头治理实践方式随着环境变化随时调整，以结果为导向。多数情况下，行动小组可以因时因地调整。就组织运作而言，城管部门的街头行政实践是把“守控+巡查”作为基本的管控原则，按照地理特征、事务属性、人流量分布等，合理安排点位进行守控；每个点位投放若干个行动小组。在此基础上，以点位为中心，划定一定的辐射范围，按照“一人为私、二人为公”的原则，组织2-3人的巡逻小组。“守控+巡查”的任务模式，并不是按照专业分工模式进行设置的组织结构，而是依据环境不确定性原则进行设置的街头治理实践。例如，一旦某个点位发生了需要处置的街头事务，可以随时调配力量。某个点位一旦发生难以处置的剩余事务，基层执法单位可以把别的点位的队员集中起来增援。

概言之，基于剩余事务现场处置的需要，兜底部门建立了一套不同于等级制的、具有环境亲和力的街头行政子系统。这一子系统最重要的特征是，它是一个以任务为中心的、嵌入于街头环境之中的高度扁平化的结构。基层执法单位仿照科层组织体系，建立了完善的控制、支持、专业和兜底等部门体系；而通过任务小组等运作机制，则使得整个执法单位具有兜底部门性质。

剩余事务之所以难以处置，除了任务本身具有细小琐碎、难以分类定性等原因外，还在于剩余事务的产生具有偶然性，且极易发生在具有冲突性的街头环境中。因此，城管部门街头行政子系统的另一个重要维度是，它需要有效管控组织环境。具体做法是，构建了基于一线执法的社会网络。城管部门的街头行政虽然主要接受科层制的指令，如城管街头执法也主要依据市长热线及网格系统。但是，一线行政人员在执行指令过程中，有相当大的自由裁量权；并且，经过长期的街头治理实践，一线行政人员也着力在街头塑造有利于一线行政组织环境。概言之，街头行政子系统充分运用其自由裁量权，突破科层行政的约束，在街头建构了一套基于一线行政有效运作的社会网络。这一网络主要包括两个方面：

第一，它往往突破部门专业分工的局限，在更大范围内建立其一线行政的合理性。比如，城管工作往往借用群众路线资源来寻求街头执法的合法性及化解执法冲突。2016年8月，住建部首次倡导了城市管理“721工作法”，即70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决，要求各地改进工作方法，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理。可见，“服务”而非管理和执法已经成为城管工作制度化的一部分。从街头治理实践中看，类似“721工作法”的街头治理实践早已在各城市城管工作中被广泛采用。W市城管在疏堵结合、“柔性”执法、“三步式”执法等方面，做了许多工作，闻名全国。

第二，它往往在街头行政过程中致力于建立相对稳定的协作网络。客观上，有效的街头行政子系统并不由封闭的行政体制造成，而是要将行政触角深入到街头社会网络中去，将一切有利于街头行政的因素都纳入进来，成为推进街头行政的“武器”。笔者在城管部门的基层执法中队调研时发现，中队长需花费大量时间精力与相关单位，如辖区派出所、街道社区、市场经营方等建立良好的合作关系。如有可能，还需建立良好的私人关系。如此，遇到难以解决的剩余事务时，才能获得各方面的支持。由于城管执法冲突较多，问题处置也较为棘手，和辖区派出所处理好关系尤为重要，如一位城管中队长所言：

××派出所关系最好，管了中队的大部分辖区，以前（当副队长时）的关系一直延续。认识他们几个人，两个副所长，一个分管城管的警员，另外几个警员有过接触——帮过他们忙，如卖消防器材的店子，要装招牌，打个电话说装吧，不审了，欠了人情。逢年过节会见一面，维系关系，送个月饼之类。如果执法冲突到××所，就比较好协调。

而无论是哪一个执法单位，处理好与街道社区之间的关系，是处置疑难事务的前提。城管街头执法工作一旦遇到特殊群体的治理，就必须通过街道社区开展劝解工作。与一些相关企业和个人处理好关系，同样有助于执法工作，如只要与物业、市场管理方的关系处理好，对占道经营工作的开展就会容易很多，可以极大地减少一线城管的工作量。

综上，街头行政子系统适应了“街头”空间的不确定性和街头事务的复杂性，使得基于部门专业分工原则的科层行政转化为更具灵活性和战斗性的一线行政。在街头行政子系统中，一线行政人员扮演了城市治理体系与社会之间的中介角色，在“街头”建构了相对稳定的社会网络。

从城市治理体系的角度上看，街头行政子系统是城市治理体系的有机组成部分，街头痼疾是城市治理体系与剩余事务之间的内在隔阂所导致的。因此，在很多情况下，街头行政子系统的有效运转还依赖于城市治理体系的调整。概言之，街头行政子系统只能从“战术”层面解决剩余事务，部门职能的合理划分及协调才是真正的“战略”措施。就城管工作而言，立足在执行小组基础上的街头行政子系统，说到底是针对普通的部门业务处置的；而一些更为复杂的剩余事务处置，则需要更为复杂的部门协调系统。简单来说，这一更为复杂的行政子系统是由两个部分组成的：

第一，就特别重大的事务建立议事协调机构。各城市对多数重大街头事务的处置都建立了临时或常规的议事协调机构，这些机构一般由政府办组建，由与街头事务的主体责任单位牵头，相关部门参与。其中最为典型的是城管工作。改革开放初期，绝大多数城市的城管工作都带有临时性、突击性的特征，由相关部门抽调人员参与城管工作；及至后来，慢慢建立了相对稳定的议事协调机构，如市容办、城管办等，统一组织相关部门对市容管理工作开展联合执法；一直到20世纪90年代以后，随着相对集中行政处罚权的推行和大部制改革，建立了专业的城管部门，多数市容管理职能在城管部门内部得以解决。但是，城管职能里仍有大量疑难剩余事务，如拆违，虽属城管部门职能，但就W市的经验而言，每次拆违行动都由政府办牵头组织，由城管部门联合公安、房管、规划等部门联合执法。

第二，建立联合执法机制。联合执法一般由某个职能部门牵头发起，通过议事协调机构协调相关部门参与。几乎每个部门都有难以处置的街头事务，由于单独执法效果不佳，久而久之就成为街头治理中的痼疾，并在群众中造成影响。城市渣土管理是一个典型的街头治理痼疾。有些城市的渣土管理由渣土办之类的专门机构负责，有些则划归为城管局职能，但无论如何，都必须由公安、交通、城管等相关部门的联合执法才能有效治理。在W市，城管局设有渣土专班专门负责渣土管理，但因执法权的分离以及执法冲突风险较高，每次执法都需联合公安、交警联合执法。

可见，兜底部门通过建立街头行政子系统，实现了其实际运作与组织正式结构的“分离”［24］。与一般的“分离”不同，街头行政子系统并不仅仅指半正式行政从正式结构中分离出来的单向过程，还指半正式行政被组织结构有效吸纳的反向过程。通过对半正式行政人员的规训、自由裁量权的内部控制以及组织合法性和组织效率的双重目标实现，兜底部门在保持半正式行政的运作机制的同时，也充实了其正式组织结构的内涵。

四、结论与讨论

组织分析的制度学派提出了一个组织类型连续谱，这个连续谱的一端是重视产出控制的生产组织，它们的成功取决于对关系网络的管理；另一端则是制度化组织，它们的成功则依赖于通过与制度化规则趋同来获取信心和稳定［25］。在实践中，组织成功既需要满足效率要求，又需要获取合法性，且两者往往是冲突的。为此，将组织正式结构与实际运作相互分离，在子部门之间采取“分离”措施是常见的组织现象。在这个意义上，组织学里面所讨论的组织多样化和趋同性是一个问题的两个方面。

就政府机构而言，同样存在“同一组织同时存在不同组织类型”的现象。一个科层组织，原则上都应该在遵循分工合作、上下联动的前提下，在街头、窗口、办公室等不同意象的空间下，建立地位不一、性质不同的部门。它们之间构成了一个连续谱：

1.政府机构存在一个从中心到边缘的连续谱。处于内核的控制部门，掌握着组织控制权，且远离组织边界而不易受到环境不确定性的影响，故而可以建立严格的科层组织结构，对组织边缘部门有直接影响。而处于组织边缘的专业部门和兜底部门，容易将复杂的组织环境投射到组织结构中，形成具有弹性的组织结构和运作机制。而那些支持部门，处于中心与边缘之间，最容易受到内核部门的控制，却因缺乏对环境的回应性而缺乏创新。

2.政府机构在系统不平衡与平衡之间存在一个连续谱。组织学讨论的一个核心问题是，如何控制组织“有目的行动的非预料后果”。正是允许兜底部门有较大的自由裁量权，允许其行政子系统不平衡，才保证了专业部门可以受到严格控制，总体的组织目标得以实现，从而达到了组织大系统的平衡。部门之间的不对等并不仅仅表现在层级制上，还体现在它们在行政系统中的动态平衡关系。

基于组织与环境关系的视角，可以发现政府机构的各类部门之间具有复杂关系。它们在不同组织环境中，以及面对不同类型的组织任务时，具有不尽一致的运作机制。从组织内部视角看，很难说哪一种部门才是一个“合理”的部门。事实上，从政府治理的有效性来看，每一种政府机构都不可或缺；且得益于相互之间的高效协调。如果深入到地方治理实践中去，具有兜底部门特征的政府机构很普遍。除了本文分析的城管部门，道路运输稽查、环保执法、农业执法、卫生执法等行政执法机关，都有兜底部门性质。这些部门无不处置着细小琐碎和难以分类、定性的剩余事务。如果兜底部门不处置，剩余事务就很可能涌入各个专业职能部门，必将影响这些科层组织的效率。

兜底部门在政府机构中具有独特地位，却长期受到理论界的忽视。在地方政府行为的研究文献中，兜底部门和控制部门一样，一概被当作“基层政府”加以阐释，关注其在层级制中的尴尬地位；在街头官僚理论中，它与专业部门一样，都被当作一线行政部门进行分析，关注其自由裁量权和政策制定能力。可实际上，它们几乎是完全不一样的组织类型。在关于中国地方政府行为的研究中，囿于正式组织分析的局限，往往认为这类部门严重影响组织合法性，是一个需要被改造的组织类型。但在实践中，由于处在组织边缘，兜底部门是组织内部处置剩余事务的专家。具体而言，兜底部门通过正式行政与非正式行政相结合的街头行政子系统，通过在组织边界构建自己的组织网络，保护了组织内核不受环境不确定性的冲击，并以此提高组织合法性和组织效率。

相当长时间以来，基层政府机构膨胀、滥权等现象备受诟病。然而，本文的分析显示，从兜底部门的运作逻辑看，专业性较强的政府机构之所以可以精简，乃至于可以实现上下权责一致，很可能是建立在部分兜底部门的膨胀以及行政层级不对称原理之上的，两者之间相辅相成。这也就可以理解，绝大多数一线行政冲突都发生在兜底部门。其逻辑是，兜底部门往往处于不可控的行政环境中，处理众多复杂且不易处置的剩余事务，本质上是政府机构应对环境不确定性的制度安排。当前，我国正在启动新一轮的政府机构改革，应该慎重判断兜底部门的定位。

注：

  ①何艳玲、李丹：《机构改革的限度及原因》，《政治学研究》2014年第3期。

  ②贺雪峰：《论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例》，《开放时代》2011年第2期。

  ③黄冬娅：《转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑》，中央编译出版社2009年版。

  ④吕德文：《灰色治理与城市暴力再生产》，《开放时代》2015年第4期。

  ⑤朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。

  ⑥Burns, J. P. “‘Downsizing’ the Chinese State: Government Retrenchment in the 1990s.” The China Quarterly , 2003(175).

  ⑦叶静：《地方软财政支出与基层治理：以编外人员扩张为例》，《社会学研究》2016年第1期。

  ⑧敬ㄨ嘉：《中国公共服务外部购买的实证分析》，《管理世界》2007年第2期。

  ⑨吕芳：《中国地方政府的“影子雇员”与“同心圆”结构：基于街道办事处的实证分析》，《管理世界》2015年第10期。

  ⑩孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，《清华社会学评论》特辑，鹭江出版社2000年版。

  ［11］欧阳静：《策略主义：桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版。

  ［12］周雪光：《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度》，《社会》2016年第1期。

  ［13］黄宗智：《集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。

  ［14］诺斯古德·帕金森：《官场病（帕金森定律）》，陈休征译，三联书店1982年版。

  ［15］【美】马奇、【美】西蒙：《组织》，邵冲译，机械工业出版社2013年版，第25页。

  ［16］【美】马奇：《决策是如何产生的》，王元歌、章爱民译，机械工业出版社2013年版，第150页。

  ［17］叶娟丽、马骏：《公共行政中的街头官僚理论》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2003年第5期。

  ［18］韩志明：《街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2010年第4期。

  ［19］Simon, H. A. “Applying Information Technology to Organization Design”. Public Administration Review, 1973(33).

  ［20］彭长桂：《兄弟并不平等：国有企业部门地位的正当性研究》，社会科学文献出版社2016年版。

  ［21］赖静萍、刘晖：《制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究》，《中国行政管理》2011年第8期。

  ［22］Harmon, M.& Mayer, R. Organization theory for public administration, Boston: Little Brown and Company. 1986， p.22.

  ［23］韩志明：《街头行政：概念建构、理论维度与现实指向》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2013年第5期。

  ［24］［25］迈耶、罗恩：《制度化的组织：作为神话和仪式的正式结构》，载张永宏主编《组织社会学的新制度主义学派》，上海人民出版社2007年版。

〔责任编辑：若  谷〕

The Operating Logic of the Miscellaneous Department

Lv Dewen

Abstract: Based on the organization type division of department status and work interface, we can find a new type of organization: the miscellaneous department. This department disposes the remaining affairs that seem to be unimportant but also the government must bear. On the edge of the organization, it is often treated differently. Its administrative resources are generally inadequate but have the discretion in fact. The miscellaneous department has established its own organizational network at the organizational border through a street administrative subsystem that combines formal administration and informal administration, protecting other government agencies from the impact of environmental uncertainty. The miscellaneous department is a very unique organization type in our government agencies. It provides the possibility of reinterpreting the grassroots institutions and their operational logic.

Key words: urban management; remaining affairs; miscellaneous department; street administration