摘 要 政策设计是指选择适当的政策工具实现经审慎确定的政策目标，涉及政策理念、政策内容和政策过程。20世纪七八十年代，政策设计研究呈现蓬勃发展的趋势，相关研究聚焦于政策工具与政策执行，至90年代末，全球化和治理思维倡导简化设计的观念，削弱了政策设计的研究。近年来，简化设计的追求在现实中并未实现，使得政策设计再度引起政策研究者的关注，被称为“新兴政策设计”。“新兴政策设计”强调对“工具箱”或混合工具等主题的关注，其中对设计师行为特征以及对情境要素的关注比过去更为深入，但“新兴政策设计”受到来自社会建构理论、不均衡政策回应、政策行动者等理论的挑战。政策设计研究的复兴，需在“理论—情境—行动者”三个层面进行有效整合，从而向更具普遍解释力的方向发展。
关键词 政策设计；政策工具箱；不均衡政策回应；社会建构理论；政策行动者
中图分类号 D62 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2018)05-0075-07
DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2018.05.010
作者简介 朱伟，南京大学政府管理学院讲师、博士 南京 210093
一、引言
从既有文献来看，政策设计(policy design)指在政策过程中选择适当的政策工具实现审慎确定的政策目标。①政策设计具有动词和名词两层含义，前者指政策理念的形成过程，后者指实现政策目标的逻辑要素，即政策内容。②在某种意义上，政策设计是一种特定的政策制定形式，核心特征是政策工具知识的收集和运用，政策制定者的任务是面向日益复杂的政策问题，有效设计工具，更深入地了解未曾涉入的政策制定过程。③设计作为关键的因素，存在于政策的制定、实施等过程，涉及各个阶段的行动者、政治理念和利益分配。④政策设计也被形容为“无所不在的、必要的、困难的”的政策活动。⑤
政策设计的研究经历了一段曲折的发展历史。在20世纪50年代，政策设计伴随着公共政策学的诞生出现，初始在政策领域并未得到重视，直至20世纪七八十年代才蓬勃发展。政策设计的早期研究聚焦于政策工具和政策执行，政策制定者的决策行为被假定建立在逻辑推理、知识经验的基础上，而不是纯粹的政治权衡或经济交易。⑥20世纪90年代中后期，政策设计研究开始由单一工具的使用转向复杂的“政策组合”（policy mixes）。但随着全球化和治理理论的兴起，设计导向的政策研究被分权治理的新重点所取代，并因此被弱化。然而，以分权治理为重点的研究，过于强调市场、网络化和参与治理是解决政策难题的灵丹妙药，这不仅忽略了政策问题的情境特征，也忘却了新重点涉及的制度安排、网络化等本身就是一种政策工具。也就是说，并非是政策设计研究被取代，而是以新政策工具替换传统政策工具。在这一点，正如Howlett和Lejano所说，这些“灵丹妙药”并不会自己转化为理想的政策结果，理想政策结果的达成难以离开有效的政策工具的运用。⑦
进入21世纪以来，在Howlett等学者呼吁下，“重建政策设计”的主张逐渐成为政策研究领域的新标识。如果说早期政策设计过于专注技术分析，那么新的政策设计开始转向影响政策工具选择与使用的情境，首先是强化对政治因素的研究，其次是提倡围绕政策工具与工具组合选择的研究，尤其是对实验研究法、政策能力、政策空间等主题的研究。
本文在“重建政策设计”的感召之下，对政策设计理论的诞生与发展进行梳理，总结新兴政策设计主张关注的议题，以及设计理论重建所面临的挑战，提出政策设计研究与理论建设进一步的发展方向。
二、工具论导向下传统政策设计的兴起及理论贡献
政策设计研究发轫于政策科学的兴起，早期的成果将政策设计视为一种特殊形式的政策制定。Lasswell曾强调工具对于政策结果的作用与意义，提议为解决公共议题需要引入跨学科的知识来发展政策工具，这种导向激发了后继学者对政策工具的研究热情。“理性—工具性”认知模式影响并支配了政策设计理论，其基本学术观点是：政策设计的目的一直很明确，无论政体形式或问题类型如何，所有政府都希望运用知识、经验和数据，评估政策工具的适当性，通过“设计”有效达成目标；⑧政策设计与政策工具、政策执行的研究联系在一起，⑨与政策理念和政策制定有关；⑩政策制定者的决策被假定是建立在逻辑判断、知识和经验的基础上，而不是纯粹的讨价还价、利益算计或政治考量。［11］
最早认识到政策设计重要性并作出阐释的学者是Dahl和Lindblom，他们在20世纪50年代撰文认为，政策技术的发明“也许是我们这个时代最伟大的政治革命”。针对同时代许多学者提出的“社会必须在社会主义（或共产主义）与资本主义之间进行选择”的观点，二人主张：“在我们这个时代，各种政策工具的创新，已经使得在极端二分法之间的抉择不那么必要了”。［12］尽管都注意到了政策设计的重要性，但二人并未就设计的具体问题进一步展开研究。
传统政策研究中，强调政策设计是发生在特定历史或情境中的一个或一系列行动。［13］政策的情境发展和变迁，影响行动者对政策工具或政策手段的判断与选择，［14］这也使得部分学者产生这样的怀疑：政策制定是否能真正实现设计导向的支持者所声称的理性“设计”？［15］直至20世纪70年代，仍有学者认为，政策本质上是具有非常偶然性与高度不确定性的政策过程的结果，决策不可避免的涉及“非理性”。换言之，政策制定过程是决策者在变化的决策情境中的机会主义行为，而决非严密的审议与设计的结果。
然而，“设计”的支持者反对这种强调情境性（contextuality）和偶然性（contingency）的说法。［16］20世纪80年代，Linder和Peters发表以政策设计为主题的系列论文，指出政策设计作为政策制定活动和政策设计内容是两个不同的概念，区分了“制定过程的设计”（design-as-formulation）与“政策内容的设计”（design-as-policycontent），指出设计研究正从“设计过程”（the study of “designing”）向“设计内容”（the study of“designs”）转变，在“内容”层面，政策设计可以被视为是一个“理想类型”，即作为理想配置元素的策略组合，这些理想类型可以被识别并进一步细化，从而合理预期其可能提供的结果。设计过程与设计内容的区分，推进了政策设计自身的研究，标志着现代政策工具研究的正式开始。
之后，政策工具获得众多政策研究者的关注，并取得很大进展。Salamon指出，设计或“工具路径”已成为政策研究的一个主要导向，给政策科学带来了独特的研究视角，并提出未来分析政府行动工具的两个主要问题：政府行动工具的选择，对于政府项目的有效性和运作有什么结果？哪些因素影响项目工具的选择？［17］在此背景下，在同时期的相关学科中，经济学、法律领域的学者开始着手研究法律、立法等对于政策工具设计与选择的作用。管理学与行政学领域则开始探索政治、行政与执行的联系，以更好地理解政策工具的选择与使用模式，政策工具的系统研究也出现在污染防治等新的领域。［18］可以说，经过20世纪80年代的讨论和积累，政策工具研究成为政策科学知识体系中不可或缺的一部分。
至20世纪90年代中后期，对工具选择的研究已经发展到新的水平，建构了一系列新的研究问题，主要包括：
（1）政策工具组合的尝试性研究。这主要是摆脱了早期单一工具的研究与设计，转向如何系统评估政策工具的最佳组合问题；Gunningham等学者开始探究在更复杂、精密的政策设计中，智能调控（smart regulation）对混合工具或工具箱（instrument mixes or “portfolios”）间的互补或冲突的影响；［19］研究的关键问题不再是传统的“为什么政策制定者使用某个工具”，而是“为什么部门使用特定的工具组合？”［20］
（2）建构主义和行为主义视角的政策设计研究。在政策目标群体及其行为的研究中，Schneider和Ingram使用建构主义和行为棱镜路径来解释政策设计的选择。社会建构理论为政策研究者所提供的，是对使用特定政策工具类型的社会和行为的深入了解，从行为层面推进了设计过程的研究。
但进入90年代末，政策研究者的注意力开始向政策制度的“元”层次（meta level of policy institutions）转变，由于经济全球化的出现及其对市场工具的偏好，以及欧洲地方治理研究的兴起，政策科学的研究开始强调非政府因素——特别是网络因素在政策制定中的作用。［21］这种研究取向上的“治理和全球化转向”，延续了政府与市场、“层级制”与“网络化”等两极的讨论，阻滞了政策设计和政策工具的发展趋势。
三、治理与全球化转向对政策设计的冲击
政策设计研究在20世纪七八十年代繁荣发展，到了90年代中晚期开始衰退。Howlett和Lejano通过对1961-2005年JSTOR数据库的文献追踪，发现90年代中后期，政策设计主题的研究呈明显下降趋势，而同时期政策领域中治理和全球化研究则显著上升。二人认为，自Lasswell开始，政策研究的中心行动者一直是国家，政策设计研究兴趣的减弱，并逐渐远离权威和国家中心，是深受治理理论和全球化浪潮的影响。
政策设计研究衰败的第一个原因可以追溯至“从政府至治理”的理论主张，即要求多元主体参与和减少“命令—控制”工具的运用。治理理论是关于国家与社会行动者或组织之间相互作用的协调模式的思考，认为基于日新月异的信息和通信技术的进步，国家管理开始转向行动者网络关系。［22］传统上由政府承担的许多职能越来越多地为非政府行动者所承担。随着治理网络化的发展，许多国家越来越重视公共信息和其他类似的活动，逐渐减弱了政府独立行动的能力并限制其方案设计与选择的行动。［23］这一变化意味着，治理模式的出现涉及改变国家与非国家行动者的权力配置以及在执行公共政策时的工具选择。对于许多研究者而言，国家中心论的弱化也伴随着对政策设计兴趣的下滑，“去中心化理论削弱了可以用政策工具进行网络管理的想法。因为网络建构是差异的、偶然的，所以我们不能用一个工具箱去管理它们。”［24］
第二个原因则是20世纪90年代末和21世纪初，对全球化及其影响的强调和关注。研究者提出国家“空心化”（the “hollowing out” of the state）的观点，导致人们对国家的选择和行动关注的下降。类似于治理理论，全球化研究也对国家概念和国家控制事件的能力提出质疑，怀疑其能否准确预测政策问题和结果。
与上述观点相反，Howlett和Lejano两位学者认为，即使在全球化和多中心治理时代，国家也远没有失去其自主决策的能力，政策制定和工具选择模式仍主要源自国家内部，提出了三个观点：第一，与流行观点相反，国家（政策设计能力）消亡的谣言被夸大了；第二，当今公共政策活动更为复杂并具有明显网络化的特征，但这实际上提升了深化理解政策设计的机制和工具的要求，而不是减少对其研究；第三，当下对治理和全球化的讨论只是一种价值转向，并不能真正处理政策制定与政策设计的实际问题。
四、政策设计重建中的几个关键问题
全球化与治理理论的倡导者主张简化政策设计与组织的管理方案在现实领域并未取得成功，政策设计中工具导向的优势再度受到关注。［25］Howlett等学者号召重建政策设计，与传统设计理论相比，新设计倡导的是适应现实情境的政策工具组合，强调“工具箱”（toolkits）、混合工具（policy mixes）等研究。同时，重建倡导者对设计者的研究以及对情境的关注比传统设计更为深入和广泛。［26］
（一）政策工具：从单一工具到混合策略
新设计导向与传统设计研究的一个本质区别在于工具设计的复杂程度，传统设计导向关注单一政策工具，而新设计则强调混合工具或工具组合。政策设计者从事政策备选方案的生产，方案由不同的政策要素组合而成，包括政策目标、政策工具及其标准等，而政策工具在其中具有重要的地位，因为工具是达成政策目标的实际技术。［27］甚至可以说，在某种程度上，公共政策制定就是工具选择，理解并分析政策行动中工具的选择及其影响是政策设计研究的核心。从传统至新兴政策设计的真正变化，在于传统设计所倾向的单一工具研究被淘汰，而政策组合（the issue of ‘policy’ portfolios）或政策混合中的“工具簇”的选择（the bundles of tools arranged in a policy‘mix’,）等议题，成为知识探究的前沿。
新设计理论认为，面对高度不确定性和复杂性的公共事务，如何更好地设计工具组合，成为引领政策科学研究发展的新动力。［28］现有研究发现，并非所有政策组合都具有正向功能，因为一些工具相互组合会存在冲突，在回应政策目标中可能引起矛盾，而有些政策组合则是彼此互补或增进，更具改进政策方案的效力；部分政策组合只是不必要的重复或单纯的复制，但在另一些情境下，这种看起来是多余的重复却对达成政策目标非常有利。新兴政策设计建构了政策组合工具的议题，工具组合类型和效果的知识成为新设计取向中的核心。
（二）政策设计者：从政策规划者到政策咨询系统
作为设计过程的政策设计，几乎就是“经世致用”（statecraft）之术，或者是政府“治理艺术”的实践。国家制度和历史进程所形塑的经济水平和社会结构是领导者解决公共问题的制度基础，政策设计就是在这种既定历史情境和文化背景下的选择，“有技巧的政策制定者是在社会制度安排下，发现适当且可行的工具或工具组合以有效达成目标。［29］为使“设计”有意义，设计者需要具备政治洞察力和部门的专业知识，因此，提升政策制定者的能力是关键。［30］但是，谁是具有能力的设计者？
政策设计过程中，并非每个人对政策方案或工具选择都具有同等影响力，［31］传统设计研究关注政治家或行政官员在设计和制定政策方案时的作用，但当政治家或行政官员在“创造”（make）公共政策时，常常会依靠他们相信、并能提供专业建议的专家来决策。［32］新的政策设计理论认为，在不同情境中理解政策设计和制定行动的本质，需要辨别具体部门的政策活动，以及政策建议系统是如何建构和运作的；［33］在新近研究中，新的设计导向被纳入国家咨询系统，政府决策者处于复杂的政策顾问网络或政策咨询系统的中心，政策设计者不再只是传统官僚体制内的人，而是呈现出能者参与的格局，既包括政府中传统的决策者，也包括非政府组织的行动者、思想库或其他类似组织。
（三）设计空间：从技术关照到情境考量
传统设计研究虽然认识到政策设计发生在既定管理模式和政策逻辑中，但注意力集中于技术分析与评估工具的功能。［34］新的政策设计则不同，关注的是设计者如何将政策文本和现实情境统一，准确诊断来自情境的约束，在现行设计空间中可能存在什么样的机会，以及准确地理解工具的选择是如何被更高阶变量（higher-order sets of variables）所约束。［35］
相比较而言，传统设计理念研究的是政策设计师在全新政策领域，或在一块白板上从无到有地进行设计。然而，现实中在白板上开展的全新设计是少见的，设计人员的行为不可避免地受到情境因素和政体特征的约束，同时也受历史制度主义等因素的制约。［36］新的设计导向则聚焦于更现实的情境，因为设计师在进行方案设计与选择时面临着政策遗留问题（policy legacies）。设计通常发生于前续设计已存在较长时间的情形下，在这些情境中，设计师不得不面临对现存制度因素进行重新设计或替换的额外挑战，设计师常常试图去修补政策而非提供全新的选择。
因此，Howlett等学者指出，新设计导向下政策组合并非传统意义上的全新“设计”，而是在渐进的进程中，通过增量变化或再制定过程慢慢建立起来的工具箱。新的设计文献聚焦于政策实验（policy experiments）、政策试点（policy pilots）等议题，或者在不断变化的情境中确立时间因素（temporal elements），以促进设计的灵活性或增强设计弹性。［37］政策设计从技术到情境的变化，犹如产品制造经历了技术创新向集成创新的转变。
五、政策设计重建面对的挑战
重建政策设计已成为当前政策研究领域的新导向，Howlett的号召得到众多学者的响应，但也有研究者指出，到目前为止，政策设计向更广泛、更深入方向的发展受到限制。新设计过于强调工具理性而忽略了政治价值；过于强调成本与收益、工具与结果的适当性，忽视现实决策情境中不均衡政策回应现象的存在。此外，重建政策设计虽然注意到政策设计中的利益相关者的研究，但未能正确认识个体行动者的作用，等等。
（一）忽视社会建构理论的价值
现代公共行政的运作基于“工具—技术”理性的传统，政策制定者和行政管理者倾向于依赖工具和技术手段来解决复杂的政策问题。［38］传统政策设计正是在工具理性的框架下蓬勃发展。
公共政策涉及资源或价值（包括惩罚或利益）的分配，自20世纪90年代起，Schneider和Ingram两位学者将社会建构概念引入政策设计的理论研究，认为政治建构公共政策，公共政策也建构政治，并提出政策设计的9个构成要素：（1）问题界定和追求的目标；（2）利益和义务的分配；（3）目标群体（在某政策领域中受到或可能受到政策影响的行动者）；（4）规则（政策指令，说明谁做什么、什么时候、有什么资源、合格标准等）；（5）政策工具（对于机构和目标群体根据政策指令行为的奖励或惩罚措施，能够改变代理机构或目标群体的行为，解决公共问题或实现政策目标）；（6）实施结构（整个实施计划，包括机构责任和资源的激励机制）；（7）社会建构（世界构造，现实镜像，人们感受现实的模式）；（8）理性化（用于政策辩论的显性或隐性理由）；（9）潜在假设（关于逻辑结构或人与组织能力的显性或隐性假设）。就对社会问题的研究而言，社会建构理论提供了一种后实证主义的视角，认为政策设计是可以观察到的现象，普遍存在于法律法规、行政方针、项目规划以及基层社会工作者与政策受众互动的实践之中。［39］
Schneider和Sidney在研究中进一步指出，政策研究不仅包含理性设计和工具，还包括了价值考量：如社会建构、理论基础和相关假设。［40］社会建构理论认为，设计的特征源于政治和社会过程，这些特征反过来又是后续政治过程的前馈。政策设计成为学者寻求理解我们如何又是为什么得到一些设计因素的核心，同样重要的是，从不同的设计类型中了解全方位后果。早期的研究者认为，虽然政策设计在理论基础和目标等方面具有规范意义，但工具选择或实施结构等维度都是经验性的，因此，将政策内容的“设计”定义为“逻辑的”和“理性的”。但Schneider和Sidney认为，这忽略了实践操作中的矛盾，因为许多政策设计元素是可替代的，政策制定者会根据研究问题和目标，从各种备选方案中选择其中一个解决特定议题，如设计是简单的或是具有欺骗性的；包容性还是排斥性的；自上而下还是自下而上的；参与式的或者封闭的；执行指令还是自由裁量；是否包含一致性或竞争性的问题界定和社会建构。比如，当决策者面对学校失败的问题时，可以选择强制实施标准性测试，对“失败”学校进行制裁；也可以选择提高教师资格或增加教师工资，促进并鼓励学校提升绩效。因此，方案的选择不可避免地受到规范价值的影响，体现了政治和社会价值、历史先例、国家对“良善”政策的判断等。［41］
但正如金钟燮指出的，在公共行政和政策分析领域，行政管理者和政策分析家们期望以最有效率的方法实现目标，这一点激励着他们采取决定性和实证性的技术方法。而一旦他们采纳了某项特定的技术，他们的行动就会变得不断常规化和僵化。［42］在“理性—工具性”认知模式下，Howlett等学者提出重建政策设计的主张，但未能认识到社会建构理论的价值。设计并非是纯粹的技术和工具性行为,也是人为运作的结果。因此有效的政策设计必须关注设计中的规范性因素，考虑政策成功所依靠的个人或群体的政治、社会、经济和文化条件,并激励个人参与政策相关的行动。
（二）来自不均衡政策回应的挑战
新的政策设计继续聚焦于政策工具的研究，研究动力之一是区分政策成功与政策失败，如什么带来成功、如何进行工具组合可以使一个设计比其他设计更好等。但这种导向至少有两个缺陷：第一，它不能评价一些过于成功的政策（有些成功的或特别成功的政策其结果损害了政策动机和目标）；第二，它没有包含“太多”或“太少”的政策制定与投入模式。［43］针对这些缺陷，Maor指出，政策学者需要扩展判断政策结果的谱系，并提出不均衡政策设计模式，用于解释政策成本与收益间的不平衡。不均衡政策回应对新政策设计提出了三点质疑：
第一，政策设计的核心是设计出达成理想目标的有效政策方案。不均衡政策视角提出，某些情境下，政策制定者为达成效率，倾向于不计成本的回应，而在另一些情境中，又强调成本考量。具体来说，虽然政策制定者理论上应该有追求成本的自觉行为，但有时他们会优先考虑解决问题的时效性或结果的持久性而超过其他要素，如成本等。例如，在国际国内危机并存、公众对政治家、政治制度缺少信任的情况下，决策者希望快速有效的结束危机，就可能采用一种反应过度的策略，让公众意识到政府行动是充分的，政治家是胜任的，此时成本考量会居于次要地位。［44］相反，在风险不确定的决策情境下，政策设计会基于节约成本的考虑而忽略其他目标，建立在此基础上的选择实际上是反应不足的，政策设计的方案也并非最优。
第二，政策设计理论认为，政策设计通过选择适当的政策工具或工具组合提升政府行动，［45］隐含的假设是政策设计最终为了执行。但这种假设忽略了一种可能，即在某些情境下，政策制定者设计政策方案的目的并非为了执行，而只是为了传递某个信号。不均衡的方案选择只是作为一个信号源，将决策过程中政策制定者无法外显的态度、偏好、倾向与主张释放给目标公众，缩减政策制定者与目标公众之间的信息不对称，从而达成政策目标。一项过度的政策设计如果产生了理想的效果而无需落地执行也是成功的设计。
第三，政策设计理论认为，公众情感影响政策目标的设置，公众认知影响政策手段与工具的选择。［46］不均衡政策视角则对这一观点提出异议，认为人们依赖情感而不是认知来做出风险的判断和决定。“所有的思考都充满感情，这些感情在开始思考的几毫秒自动出现”。［47］该范式提出“情绪启发式”（affect heuristic）概念，打破了传统政策设计导向中“情感决定目标，认知影响手段”的核心理念。考虑到认知和情感不可分割的联系，政策制定者和他们设计的方案被高估或低估的原因与他们影响目标的能力无关，可能只是在政策设计过程中受到某种特定情绪的操纵与支配。
（三）忽略个体政策行动者
Alexander和Lewis响应Howlett等学者重建政策设计的号召，但认为现有设计研究基于政策科学中理性主义传统，注意力聚焦于寻求解释和分析政府系统、机构、流程、多元利益相关者的相互作用，而忽视了政策任务与设计人员的重要性。他们提出，不应仅将政策设计视为工具的选择，还需关注并探索政策设计中行动者的技能、专业知识和创造力。
Alexander指出：“研究者相信决策过程能够以一种理性的、计算的方式完成……自然倾向于忽略个体行动者的创造力，不可预测性和非理性。”［48］以行动者为中心的关键事件解释研究一直受到国际关系领域中学者的长期关注，常见于外交政策分析中，个体行动者如部长和高级公务员能够凭借其专业的风格和能力影响政策设计的过程和内容。［49］但政策科学尚未认识到这一点，很少有研究系统地探讨在政策设计的过程和结果中个人能力与行动的重要性。因此，政策过程中有说服力的模型比比皆是，研究政策过程历史惯性、存续理念、联盟行动者的影响和治理的本质等因素，但很少有学者去分析政策设计人员的关键工作行为，或者考虑在设计工作中的行动者需要具备的技能、专业知识和创造力。政策科学和社会科学聚焦于分析层次而非对个体行动者的关注，这种研究导向不仅低估了代理机构和政策行动者个体的作用，而且也忽略了行动者的技能、政治风格、及其在政策过程与结果中的创造力和专业技能。［50］
Howlett等学者在重建政策设计的倡议中并没有注意到长期被忽略的政策行动者，这不利于政策设计理论的进一步发展，也限制了对政策专家的支持与培养。Alexander和Lewis强调，政策设计重建中需要重点研究的一个关键维度——培养政策设计师做出方案判断与选择的高层次技能，从而在时间有限、信息不充分等高度复杂的情境下应对决策挑战。［51］
六、结语：政策设计理论下一步的研究建议
政策设计本质上是一个有着规范性意图的行动计划，经由该计划对政策的构成要素进行安排，以实现特定的目的、价值和利益。公共政策是政府的“所为”或“所不为”，政策设计则表明了政府“如何为”。［52］尽管政策设计在公共政策领域具有重要地位，但从理论发展来看，它仍然是政策研究中的“缺失环节”，要将政策意图转为实践是一个复杂的过程，传统的政策工具和政策设计研究虽发挥了重要作用，但时至今日也已过时。20世纪90年代末的治理和全球化转向弱化了设计思维，阻滞了该领域的进展。新设计导向认为，管理者和参与政策设计的行动者需要扩大政府的选择菜单，号召超越单一政策工具，在更广泛的意义上考虑设计，强调政策工具在复杂组合中的相互作用，并理解工具选择的情境。
但新政策设计理论并未摆脱传统设计中“工具—技术”理性的认知框架，仍继续聚焦于政策工具的应用性研究。这一固守使其发展遭遇瓶颈，受到来自社会建构论、不均衡政策回应、行动者理论的批评。不过批评仅限于指出新设计囿于工具论框架，批评者仍积极响应在政策领域重建政策设计的号召。因此，政策设计研究可以进一步整合“理论—情境—行动者”三个层面向更广泛更深入方向发展。
长期以来，公共政策的知识和概念建立于认识论的实证主义和功能主义基础之上。从Lasswell起，政策学者一直认为，公共政策的核心功能之一是解决社会问题，政策科学应该密切关注（社会）科学和民主、公正及其他价值观之间的紧张关系，并创造知识来弥合张力。事实上,人们除了要理解如何对政策备选方案进行选择,还要理解备选方案最初是如何产生的、蕴含了怎样的工具性和目的性价值,以及政策方案内容对政治和社会有何影响,这些也都是政策设计理论所要回答的。而政策设计和社会建构视角结合，可以进一步对经验理论、解释理论，以及民主理论作出重要贡献。在社会建构框架中，我们需要明确设计如何影响公正和问题解决。我们需要了解内嵌于政策设计中的社会结构、群体知识类型，影响舆论的事件。需要去追问政策变迁服务于谁？这些变化对于之后的民主有什么积极影响？谁获得收益？谁又被剥夺利益？研究如果掌握了政策设计，是否可以使公共政策成为一个更科学的工具。
工具论导向下，新的设计理论根据投入与产出比对政策设计绩效进行评判，由此将政策设计中投入与收益之间的不均衡（即政策投入“过多”或“过少”）判定为一种错误的决策。但这种政策制定与设计的绩效评估模式忽略了实际情境中不仅要研究成本与收益、工具选择与结果之间的适当性，还需要关注在现实决策情境中所存在的一种“不均衡政策回应”现象，从而实现在政策设计中扩展政策结果系谱的需要。已有研究表明，不均衡的政策方案设计已成为政策制定者在特定情境中的一种刻意选择，不应笼统归为“错误”。在新的政策设计研究中，需要结合情境深入探析在政策成本与收益之间的不相称、结果与手段间的不平衡。基于不均衡政策回应可以进一步研究的具体问题包括：设计者如何判断政策问题需要不均衡回应；如何设计标准有效处理这些问题；如何在专业政策领域进一步推进不均衡回应的设计；如何选择适当的政策工具，等等。
美国公共行政学者Mosher指出：政府的大部分决策与行动受到行政官员的影响，官员的决策与行动受到他们能力、方向、价值观的支配，官员的决策特征与他们的背景、教育训练以及人际关系有关。［53］虽然已有研究认识到行动者在政策设计中的作用，但研究仍将注意力聚焦于寻求解释与分析政府系统、机构、流程、利益相关者等相互作用而非行动者个人。很少有研究系统探析政策设计作为一个创造力的行为如何进行，更少有研究去分析政策设计人员的关键工作，或者考虑在设计过程中，行动者的技能、专业知识与创造力。因此，新政策设计理论也需要将注意力投入政策行动者层面，为了做出适当的决策，政策制定者不仅需要熟悉工具菜单的技术知识，同样也要掌握治理本质和政策情境。在政策设计过程的这两个方面都要求训练和经验。他们需要对设计技能掌握到何种程度，以及这些技能究竟是什么，都是设计研究的关键问题。
注：
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②Schneider, A. and H. Ingram. (1988)Systematically Pinching Ideas: A Comparative Approach to Policy Design. Journal of Public Policy, 8(1): 61-80.
③［11］［37］Howlett, M., I. Mukherjee & J.J. Woo. (2015).From tools to toolkits in policy design studies: the new design orientation towards policy formulation research. Policy & Politics, 43(2): 291-311.
④Capano, G. and M. Howlett, (2015) Policy Design and Non-Design in Policy-Making Policy Formulation and the Changing Dynamics of Public Policy, in Workshop on “Design and Non-Design in Policy-Making: When and How Policy Design Matters”.
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⑦Howlett, M, Lejano, R.(2012) Tales from the crypt: The Rise and fall (and re-birth)of policy design studies, Administration and Society , 45(3):356-380.
⑧deLeon, P. (1988). The contextual burdens of policy design. Policy Studies Journal,17(2): 297-309.
⑨May, P. J. (2003).Policy design and implementation. In B. Guy Peters & J. Pierre (Eds.),Handbook of public administration. Beverly Hills, CA: Sage: 223-233
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〔责任编辑：若 谷〕
Policy Design Theory: Revival, Obstacles and Development
Zhu Wei
Abstract：Policy design refers to the choice of appropriate policy tools to achieve a prudent policy objective.It not only refers to the formulation of policy ideas, but also content of the policy.After a promising beginning in the 1970s and 1980s, the field languished in the 1990s and 2000s.Early research focused on policy tools and implementation,but in the 1990s and 2000s,globalization and governance studies ignored these traditional design concerns. However, the simplified design rules and processes promoted by globalization and governance thought have not been realized in the real world. Policy design therefore reignited the attention of policy researchers and is dubbed as the “new policy design”. It focuses on recent efforts in the policy sciences to reinvent, or more properly, “re-discover” the policy design orientation in light of these developments. The new design orientation emphasizes the theme of “tool box” or “tool mixes”. The research on the behavior characteristics of the designer and the attention to the situational elements are more important than the traditional design. However, the new design is faced with the challenges of social construction and policy design theory,disproportionate policy response, and ignoring the role of individual policy actors in design.The revival of policy design requires the integration of three levels of research into a broader and deeper field.
Key words： policy design; policy kit; disproportionate policy response; social construction theory; policy actors
苏公网安备 32010202010947号
